背景

2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》，自2025年7月1日起施行，这是自1986年《矿产资源法》颁布实施以来的首次大修，也是我国矿业法治建设的重要里程碑，对保障国家矿产资源安全、促进矿业高质量发展具有重大意义。此次修订新增“矿产资源储备和应急”一章，构建战略性矿产资源储备体系，明确储备法律地位，同时强调国际合作，保障资源安全。矿业权出让以招标、拍卖、挂牌等竞争性方式为主，推动市场化配置，提高资源利用保护水平。物权登记与勘查开采许可分离，保护矿业权人物权，避免行政权力侵犯。探矿采矿“直通车”制度鼓励勘查，保护探矿权人权益，明确探矿权人在探明储量后可获采矿权。新法还在保护矿业权人合法权益、规范矿业用地、健全矿区生态修复等方面做出重要规定，为矿业发展提供更完善的法律保障。然而，任何一次修法都难以做到尽善尽美，本次矿产资源法的修订也存在一些缺憾。

01、新旧矿法的对比

（一）立法目的与原则的强化

旧矿法虽然也强调对矿产资源的保护和合理开发，但在表述上相对较为笼统。新矿法将保障国家矿产资源安全作为重中之重，明确写入立法目的，同时将“贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全”确立为矿产资源开发利用和保护工作的基本原则。这一变化体现了国家对矿产资源战略地位的高度重视，也为后续的制度设计和管理措施提供了更明确的指导方向。

（二）矿业权出让制度的变革

旧矿法对探矿权、采矿权实行的申请审批制，在市场经济条件下逐渐暴露出诸多弊端，如资源配置效率低下、寻租空间较大等。新矿法全面推进竞争性方式出让矿业权，以招标拍卖挂牌方式为主，这一变革充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用，使矿业权的获取更加公平、公正、公开。同时，新矿法也对协议出让等特殊情况作出了例外规定，增强了制度的灵活性。

（三）物权登记与勘查开采许可的分离

在旧矿法体系下，勘查许可证、采矿许可证既是物权证书，也是行政许可证书，这种“一证载两权”的模式导致矿政管理机关容易以行政权力侵犯矿业权人物权。新矿法实行矿业权物权登记与矿产资源勘查开采行为许可相分离的制度，明确了矿业权证书作为物权证书和勘查许可证、采矿许可证作为行政许可证书的不同法律属性，为矿业权人的物权提供了更有力的保护。

（四）探矿采矿“直通车”制度的建立

旧矿法中探矿权人虽有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权，但在实践中，优先权的规定存在一定的模糊性，导致探矿权人在转采矿权时面临诸多不确定性。新矿法实行探矿采矿“直通车”制度，明确探矿权人在登记的勘查区域内，享有勘查有关矿产资源并依法取得采矿权的权利，只要探明了可供开采的矿产资源，就可以在探矿权期限内申请，将其探矿权转为采矿权，增加了确定性，简化了探矿权转采矿权的程序，鼓励了勘查投入。

（五）对矿业权人合法权益保护的加强

旧矿法在对矿业权人合法权益的保护方面存在一些不足，不同所有制矿山企业在法律地位和权益保障上存在差异。新矿法落实民法典关于平等保护物权的原则，不再对国有、集体和个体矿山企业区别对待。同时，建立矿业权收回补偿制度，延长探矿权期限，赋予矿业权人优先取得新发现矿产资源的权利等，全方位加强了对矿业权人合法权益的保护。

（六）矿业用地规定的专门化

旧矿法对矿业用地的取得方式未作专门规定，实践中“矿合法、地不合法”的问题大量存在，严重困扰矿山企业的健康发展。新矿法首次对矿业用地作出专门规定，将保障矿产资源勘查、开采用地需求作为编制国土空间规划的重要内容，并对开采战略性矿产资源的用地方式作出特殊安排，为解决矿业用地难题提供了法律依据。

02、本次修法的缺憾

（一）无设定矿权部分申请原则的缺失

在新矿法中，对于国家未进行公开招标拍卖的无设定矿权部分，缺乏允许企业自主申请并遵循先申请先得原则的明确规定。当前，矿业权出让以招标、拍卖、挂牌等竞争性方式为主，这在促进市场公平竞争、提高资源配置效率方面具有积极意义。然而，并非所有的矿产资源区域都适合通过竞争性方式出让。在一些矿产勘查工作空白区或虽进行过初步勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域，若一概要求通过招标拍卖挂牌方式出让矿业权，可能会增加企业的前期投入成本和不确定性，抑制企业参与勘查的积极性。允许企业自主申请并遵循先申请先得原则，能够充分调动市场主体的积极性，提高勘查效率，加快矿产资源的发现和开发利用。这一原则在以往的矿业权出让管理规定中也曾有过体现，在新矿法中却未得到延续和明确，不能不说是一大缺憾。

（二）探矿权、采矿权权属与勘察许可证、采矿许可证分离的困惑

虽然新矿法将矿业权物权登记与勘查开采许可相分离，在理论上具有一定的先进性，旨在更好地保护矿业权人的物权，避免行政权力的不当干预。然而，在实际操作中，这种分离可能会带来一些混乱和不确定性。一方面，对于矿业权人来说，需要同时应对两套不同性质的证书和管理程序，增加了企业的合规成本和管理难度。例如，在办理相关手续时，可能需要在不同的部门之间来回奔波，协调不同的审批流程，这无疑会降低企业的运营效率。另一方面，在权属纠纷和法律适用方面，可能会出现一些模糊地带。当涉及到矿业权的转让、抵押、继承等问题时，如何准确界定物权和行政许可的关系，如何协调两者之间的冲突，新矿法并没有给出十分明确的指引，这可能会导致司法实践中的争议和不一致。

（三）地质资料免费向社会公开规定的缺失

地质资料是矿产资源勘查开发的重要基础信息，对于促进地质科学研究、提高资源勘查效率、保障国家资源安全具有重要意义。虽然新矿法强调了加强基础性地质调查和加大矿产资源国内勘探开发支持力度，但对于地质资料免费向社会公开这一关键问题，并没有做出明确规定。在当今信息时代，地质资料的共享和公开对于推动行业的创新发展和社会的广泛参与至关重要。缺乏明确的公开规定，可能会导致地质资料的获取受到限制，影响市场主体的积极性和创新能力，也不利于社会公众对矿产资源开发利用的监督。

（四）最低勘察投入规定力度不足

新矿法对于最低勘察投入的规定虽然在一定程度上有助于规范矿业权人的勘查行为，但力度仍然不够。目前的规定难以有效确保矿业权人切实履行勘察义务，无法从根本上杜绝占矿而不探的情况。一些矿业权人可能会为了降低成本，在取得探矿权后，不按照规定进行足额的勘察投入，导致资源的闲置和浪费。这不仅违背了矿产资源法促进资源合理开发利用的初衷，也影响了我国矿产资源勘查开发的整体效率和质量。为了加强对最低勘察投入的监管，需要进一步细化相关规定，明确具体的处罚措施和监管机制，提高违法成本。

（五）矿区生态修复费用制度不明确

生态修复费用制度是确保矿山企业履行生态修复义务的重要手段，但新矿法对于生态修复费用的相关规定不够明确，尤其是生态修复义务主体的界定存在模糊之处。在实际操作中，对于生态修复义务究竟归企业还是归政府，缺乏清晰的界定，这可能会导致在生态修复工作中出现责任推诿、资金不到位等问题。明确生态修复义务主体和相关责任，建立健全生态修复基金的收取、使用和监管机制，对于加强矿区生态环境保护、促进矿业可持续发展至关重要。否则，可能会出现企业为了追求短期利益而忽视生态修复义务，或者政府在生态修复工作中承担过多不合理的责任等情况。

新修订的矿产资源法在诸多方面取得了显著的进步，为我国矿产资源的勘查、开发和保护提供了更完善的法律框架，对保障国家矿产资源安全、促进矿业高质量发展具有不可忽视的积极意义。然而，正如任何一部法律的修订一样，本次矿法修订也存在一些需要进一步完善的地方。针对上述缺憾，建议在后续的法律法规制定和实施细则完善过程中，充分考虑实际操作中的各种问题，广泛征求各方意见，进一步细化和明确相关规定，以提高法律的可操作性和实效性，更好地推动我国矿业行业的健康、可持续发展。只有不断完善矿产资源法律体系，才能在保障国家资源安全的同时，实现资源开发与环境保护、经济发展与社会公平的有机统一。

（感谢我的同事黄国能律师所作的复核）