城市更新专题序言：

城市更新是指对旧城区内功能偏离需求、利用效率低下、环境品质不高的存量片区进行功能性改造，打造成为新型生产生活空间，以推进老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三老一村”改造为主要内容。[1]随着我国转入高质量发展阶段，我国城市化进程也从“大规模增量扩张”阶段转向“存量提质增效”为主的阶段，城市更新正是全面推动城市高质量发展的重大战略部署和主要路径。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》及《城市更新“十五五”规划》将城市更新作为2026年至2030年的重点工作，高质量推进城市更新，建成创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，成为未来我国城市发展的重要目标。

从地域来看，深圳是较早开始城市更新实践的超大城市，具备丰富的城市更新实践经验，有着相对完善的地方性法规和政策体系，为了更好地理解城市更新及了解比较前沿的法规和政策，我们选择以深圳的城市更新实务为切入口来梳理本专题，后续根据实际需要，也会把北京和上海等有代表性的城市实操经验放进来。

深圳的城市更新类型包括了拆除重建、综合整治及功能转变三种类型，拆除重建是其中规模最大、社会投资参与度最高、流程和制度相对最完善的一类，我们的城市更新专题后续文章将主要围绕拆除重建类项目来展开讨论，逐一梳理和介绍城市更新项目各阶段的主要内容、参与主体、法律关系、实务要点及可能的争议。

是为序。

前言

拆除重建类城市更新的程序一般按照以下顺序进行：城市更新单元计划制定、城市更新单元规划编制、城市更新实施主体确认、原有建筑物拆除和不动产权属注销登记、国有建设用地使用权出让、开发建设、回迁安置。其中，实施主体确认关系到城市更新项目是否可以顺利进行，是城市更新项目的关键一环。因此，本专题的开篇系列文章将以城市更新实施主体的形成为研究对象，逐层梳理本阶段各细分流程的法律法规依据与实践要点。

本系列文章主要讨论以下内容：1.什么是实施主体？实施主体确认的流程是什么？2.单一主体形成的路径有哪些？主流路径签订搬迁补偿协议涉及的要点有哪些？3.当以上民事途径走不通时，行政征收能否兜底？4.搬迁补偿协议备案审查、实施主体正式确认、监管协议这三道程序如何进行？法律性质是什么？对应的救济手段是什么？

一、城市更新实施主体形成的相关规定

（一）实施主体的概念和特征

拆除重建类城市更新实施主体的形成，通常是一个由私法自治为起点、行政权力介入为兜底、最终经行政审查与确认的过程。《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称“《条例》”）《深圳市城市更新办法》（以下简称“《办法》”）及《深圳市城市更新办法实施细则》（以下简称“《实施细则》”）确立了实施主体形成的完整流程，但并未对城市更新的实施主体作出概括性的定义。根据笔者的理解，结合主管部门的解读，实施主体是指负责城市更新项目具体开发建设工作的单位，实施主体需要负责完成拆迁补偿、资金筹措、项目建设和回迁选房等各项工作，是城市更新项目具体事务的“执行者”。[2]

根据《条例》第七条、第二十八条及《实施细则》第三十三条、第五十条、第五十一条的规定，可将实施主体的特征作如下归纳：1.实施主体范围“法定性”：实施主体必须属于《条例》《办法》《实施细则》中规定的主体范围，包括物业权利人、具有房地产开发资质的企业（即市场主体）、原农村集体经济组织继受单位及市、区人民政府；2.产权归集前置：实施主体确认前须形成单一权利主体，即在更新范围内将分散的物业权利归集至同一主体；3.主体资格须经行政确认：实施主体必须在产权归集后向区城市更新部门申请实施主体资格确认，经区城市更新部门核查、公示并核发实施主体确认文件后方可成立。

（二）实施主体形成的流程、类型和前置条件

1.确认实施主体的流程

在拆除重建类城市更新中，通常是在城市更新单元规划正式审批通过后进入实施主体确认阶段。在此阶段，项目拆除范围存在多个权利主体的，所有权利主体首先需要通过签订搬迁补偿协议、以房地产作价入股或者房地产收购等方式形成单一主体。其中，签订搬迁补偿协议作为形成单一主体的主流方式，在满足特定条件时，可以衔接行政征收程序推动完成与全部物业权利人的签约，以形成单一权利主体。该单一主体或拟合作实施城市更新项目的主体需要向区城市更新部门申请实施主体确认，经区城市更新部门确认为实施主体后，实施主体还应当与区城市更新部门签订项目实施监管协议并履行无偿向政府移交公共用地的义务，但满足特定[3]条件的，可以合理核定土地移交率或原则上不配建保障性住房。

2.实施主体的类型

实施主体一般包括由单一主体自行申请确认成为的实施主体、由政府组织实施而成为的实施主体及由符合规定的合作主体共同申请确认成为的实施主体，同时，无论是哪类实施主体，在确认为实施主体后均统称为实施主体。《条例》对前述合作主体的表述为合作实施主体，合作实施主体一般主要包括以下两种情形：一是在城中村拆除重建类城市更新项目中，原农村集体经济组织继受单位与公开选择的单一市场主体合作实施；二是由市、区人民政府主导，市场主体参与实施。因此，合作实施主体实际上是指符合深圳市地方性法规规定的、共同实施城市更新项目的多元主体。为避免混淆合作实施主体和实施主体，本文对合作实施主体统称为“合作主体”。

3.实施主体形成的前置条件

实施主体的形成是城市更新项目的关键一环，但并非在城市更新项目的任意阶段均可形成实施主体，只有在满足一定前置条件时才能顺利确认实施主体。

首先，项目城市更新单元规划已获得正式批准。经正式批准的城市更新单元规划是城市更新项目合法性的主要证明材料之一，只有在城市更新项目合法的前提下，才有可能继续推进确认实施主体等项目其他后续步骤。

其次，形成单一主体。按照《实施细则》第四十九条的规定，在申请实施主体资格确认时，申请人通常需要提交形成或者作为单一主体的相关证明材料，包括申请人收购权利主体房地产的证明材料及付款凭证、申请人制定的搬迁补偿安置方案及与权利主体签订的搬迁补偿安置协议、付款凭证、异地安置情况和回迁安置表、权利主体以其房地产作价入股成立或者加入公司的证明文件、申请人为权利主体或者权利主体之一的相关证明文件或以合作方式实施的城中村改造项目的改造合作协议等。

二、城市更新中的单一主体

（一）单一主体的制度依据与立法沿革

2009年，《深圳市城市更新办法》初步明确，在拆除重建类城市更新项目范围内，土地使用权人与建筑物、构筑物或者附着物所有权人相同且为单一权利主体，可由权利人自行实施；若存在多个权利主体，可通过协议明确权利义务后由单一主体实施，或由多个权利主体以房地产作价入股成立公司实施。

2012年，《深圳市城市更新办法实施细则》进一步细化单一主体形成方式，即以房地产作价入股成立或者加入公司、签订搬迁补偿安置协议、房地产被收购方收购等方式来形成单一主体；要求区政府在更新单元规划批准后组织制定实施方案，指导单一主体形成；同时也规定了单一主体需向区城市更新职能部门申请实施主体资格确认。

2021年，《深圳经济特区城市更新条例》以地方性法规形式固化单一主体制度，肯定了《办法》与《实施细则》中的单一主体形成方式等内容。

（二）单一主体的内涵

单一主体并非一个已有明确解释的法律概念，其内涵需要从《条例》《办法》《实施细则》中提炼。在拆除重建类城市更新项目范围内，土地及地上建筑物的所有权人可能为一个或多个，当所有权人为一人时，该所有权人即可作为单一权利主体自行实施城市更新项目；除此之外，需通过各种法定形式将房地产相关权益转移到同一主体，形成单一权利主体。形成单一主体的目的主要是为了后续确认实施主体，成为实施主体后，该主体才有资格独立负责城市更新项目具体工作，其中包括原不动产的产权注销。因此，单一主体是指在确认实施主体以前，可以独立处置城市更新单元内所有房地产相关权益的主体。同时，单一主体不同于实施主体，单一权利主体为实施主体确认前需要形成的一种权利状态。

（三）单一主体形成的主要路径

按照《条例》第二十八条的规定，单一主体形成的民事路径通常包括三条，分别为签订搬迁补偿协议、房地产作价入股或者房地产收购。

签订搬迁补偿协议是城市更新中单一主体形成的主流形式，主要是指不动产权利人将其不动产权益转移于某一主体，该主体向权利人提供货币补偿、产权置换或二者相结合的补偿方式。

房地产作价入股是指由多个权利主体签订协议并依照《中华人民共和国公司法》的规定以权利人拥有的房地产作价入股成立公司实施更新。该种形式因复杂程度较高，在实践中相对较少被采用。

房地产收购是指某一主体直接向权利人购买其所有的不动产，通过买卖合同形成办理不动产转移登记的义务，最终形成单一主体，该形式在实践中也较少运用。

三、搬迁补偿协议的签订

（一）搬迁补偿协议的性质和内容

根据《条例》《办法》及《实施细则》，搬迁补偿协议通常由市场主体与物业权利人就物业搬迁及补偿安置签订，其本质上是平等主体为实现搬迁与补偿目的，经意思表示一致而订立的合同，在性质上属于民事合同。

搬迁补偿协议一般应当约定补偿方式、补偿金额、支付期限、回迁房屋的面积、搬迁期限、搬迁过渡方式、过渡期限及房地产权属证书注销后附着于原房地产的义务和责任的承担等事项。2023年，深圳市规划和自然资源局发布了《市规划和自然资源局关于印发〈深圳市城市更新项目搬迁补偿协议〉（示范文本）的通知》，但并未明确该示范文本是否必须强制适用。根据《深圳市行政规范性文件管理规定》，规范性文件的特征包括具有普通约束力、在一定期限内反复适用、统一登记、统一编号等。而前述《通知》并未明确示范文本是否强制适用于市场主体、物业权利人，也无统一编号，该示范文本更可能作为指导性文件，旨在为协议当事人提供参照而非强制适用。因此，在实践中，市场主体或物业权利人均可参照该示范文本的条款订立搬迁补偿协议。

（二）签约主体资格及物业权利人核实程序

搬迁补偿协议通常由物业权利人与市场主体签订，只有物业权利人具备与市场主体签订搬迁补偿协议的资格。城市更新单元内一般存在两类物业，即已办理产权登记的物业和未办理产权登记的物业。对于已经办理产权登记的物业，其中包括市场商品房和非市场商品房，实践中可能直接按照合法有效的产权证明确认物业权利人；而对于未办理产权登记的物业，其中绝大部分为历史违法建筑，则必须通过严格的物业权利人核实程序确认其物业权利人的身份。

《条例》第三十条规定：“属于本条例第二十五条第一款第三项规定情形的，区城市更新部门应当在物业权利人更新意愿核实阶段组织区规划土地监察机构、辖区街道办事处和原农村集体经济组织继受单位对历史违建物业权利人进行核实，由经核实的物业权利人与市场主体签订搬迁补偿协议。”《条例》第二十五条第一款第三项规定情形是指“用地属城中村、旧屋村或者原农村集体经济组织和原村民在城中村、旧屋村范围以外形成的建成区域的。”基于前述规定，一般情况下，由区城市更新部门、辖区街道办事处、原农村集体经济组织继受单位与区规划土地监察机构在城市更新项目中共同履行核实历史违建物业权利人的职责。

物业权利人核实一般应在更新意愿核实阶段启动。结合实践及深圳市律师协会对律师办理城市更新项目土地信息核查和物业权利人核实业务操作指引[4]，物业权利人核实流程主要为：（1）申请人就建筑物情况向街道办提出核实申请；（2）辖区街道办受理申请，启动核实程序，并向区规划土地监察机构征求意见；（3）辖区街道办根据区规划土地监察机构出具的书面意见，组织原农村集体经济组织继受单位进行核实工作；（4）核实工作完成后，辖区街道办公示核实结果。公示内容需在项目现场、原农村集体经济组织继受单位、辖区街道办事处、区政务网站进行公示，并在深圳商报或深圳特区报以及深圳侨报进行公示，公示期应不少于15个自然日；（5）公示期内未收到意见或者有关异议经核实不成立的，辖区街道办应自公示期满或异议处理完毕之日起10个工作日内将核实结果报送区城市更新部门备案；且相关核实结果应告知申请人。同时，在不同城市更新项目中，以上流程需结合不同区城市更新部门、街道办等的要求进行调整。

需要特别说明的是，物业权利人不等于所有权人。对于物业权利人的核实的性质，《市规划和自然资源局关于做好城市更新项目历史遗留违法建筑物业权利人核实有关工作的通知》（深规划资源〔2021〕508号）（以下简称“《历史违建物业权利人核实通知》”）第八条规定：“历史违建物业权利人的核实结果仅用于城市更新项目搬迁补偿协议签订资格的确认，不作为权属确认依据。”核实物业权利人并非直接确认物业所有权人，而是赋予其城市更新项目拆迁补偿协议的签订资格，即该结果的有效性仅存在于城市更新项目中。该情形下的物业权利人实际上是指针对具体物业有权签署拆迁补偿协议的人以及依据拆迁补偿协议获得相应物业权益补偿的人。

此外，经核实的物业权利人并非绝对不可变更，根据《历史违建物业权利人核实通知》第五条规定，因继承、受遗赠、人民法院或者仲裁委员会生效法律文书、人民政府生效的决定以及法律法规规定的其他情形等因素导致变更的，可以重新核实物业权利人。

四、小结

实施主体的形成是拆除重建类城市更新项目的关键节点，从满足前提条件到形成流程的推进，每一环节均关系到项目能否顺利落地，亦是实务中需要重点把握的核心内容。实施主体的确认，通常以单一主体的形成为前提。在现行制度框架下，单一主体形成的三条民事路径中，签订搬迁补偿协议是实践中的主流方式，有鉴于此，本文亦花费了较多篇幅介绍了搬迁补偿协议的性质、内容及物业权利人的核实工作，以期为相关主体在搬迁补偿协议签署过程中遇到的类似问题提供参考。

注释

[1] 《“十四五”规划《纲要》名词解释之138|城市更新行动》，中华人民共和国国家发展和改革委员会，2021年12月24日，网址：

https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fzzlgh/gjfzgh/202112/t20211224_1309402.html

[2] 《住建宣法⑦|城市更新确认实施主体小知识》，深圳市福田区住房和建设局，2025年12月4日，网址：

https://www.szft.gov.cn/ftxx/xwdt/bmgzdt/content/post_12532110.html。

[3] 详见《关于进一步规范城市更新项目管理有关事项的通知》（深建规〔2026〕3号）规定。

[4] 《深圳市律师协会律师办理城市更新项目土地信息核查和物业权利人核实业务操作指引》，深圳市律师协会城市更新法律专业委员会，2024年10月8日，第14页，网址：

https://www.szlawyers.com/pc/detail/?id=2ab3af049d6e44d99803fcfbfb1e144c。