前言
风力发电项目在推进我国能源转型、践行“双碳”目标进程中发挥着核心支撑作用。但受其技术特性限制，项目选址往往不可避免地涉及林地、草地资源的占用与使用。我国作为缺林少绿的国家，林地、草地被作为生态保护的核心载体，国家与地方层面对其使用建立了严格的管控体系。而对于风电项目而言，用地手续合规是项目合规的关键，但实践中存在诸多风电项目因违规占用林草资源被处罚的案例。为此，本文结合相关规定要求与实操案例，全面梳理风电项目涉及林地、草地使用的合规要点和风险防控措施，以期为相关企业提供具体实操指引。
一、目前风电项目林草资源使用时适用的主要依据
对于风电项目在使用林地、草地的管控方面，我国以“保护优先、开发为辅”为原则，建立了从国家法律到部门规章再到地方细则的一整套完整的监管体系。
（一）国家层面的法律和行政法规
1、《中华人民共和国生态环境法典》
该法典是世界上第一部以“生态环境”命名的综合性法典，将于2026年8月15日施行。该法典明确要求国家建立健全生态保护红线管理制度，风电项目开发建设，应当严守生态保护红线。风电项目的选址选线，应当避让野生动物重要栖息地、迁徙洄游通道；确实无法避让的，应当采取修建野生动物通道等措施，消除或者减少对野生动物的不利影响。同时，国家实行建设用地总量控制，严格限制农用地转为建设用地。确需占用的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》等规定办理相关手续。
该法典作为风电项目生态合规的顶层遵循，从统领性层面规范了项目林草资源使用、生态保护等核心要求，为风电项目合规推进提供了根本法治保障。
2、《中华人民共和国森林法》及其实施条例
该法及其实施条例，明确要求风电项目建设应当不占或者少占林地，确需征收、征用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理审批手续，并给予公平、合理的补偿，缴纳森林植被恢复费。
对于涉及永久使用林地的需求，要求建设单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书、办理建设用地审批手续。未经审核同意，不得受理建设用地申请。
对于临时使用林地的需求，建设单位亦应经由县级以上人民政府林业主管部门批准，使用期限一般不超过二年，并不得在临时使用的林地上修建永久性建筑物。临时使用期满后一年内，用地单位应当恢复植被和林业生产条件。
不难看出，森林法及其实施条例为风电项目林地使用提供了最直接、具体、可落地的法律依据，是项目前期选址、用地报批、施工建设及后期整改的核心合规准绳，对防范未批先占、少批多占、临时用地违规等典型风险具有关键指引作用。
3、《中华人民共和国草原法》
该法关于草原使用的规定，与《中华人民共和国森林法》相比，其对草原使用的管控要求与林地使用规则大致一致，但在审批层级、补偿标准上存在细微差异。具体而言，该法明确要求，风电项目若需使用草原，需严格遵循“不占或少占”原则，确需使用时，需提前向当地草原主管部门申请，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后再开展建设。在补偿标准方面，实行双轨制，对使用集体所有的草原的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》的规定给予补偿；使用国家所有的草原的，应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。但均应交纳草原植被恢复费。
（二）部门规章及规范性文件
1、《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》
该办法的出台系为贯彻实施《中华人民共和国可再生能源法》，规范风电场工程建设用地管控的专项规范性文件，聚焦风电场项目全生命周期的用地管理，是风电行业用地的总纲性文件。该办法明确要求，项目建设单位申报核准项目时，必须附上省级国土资源管理部门预审意见，没有预审意见或预审未通过的，项目无法获得核准。风电场项目经核准后，项目建设单位应依法申请使用土地，涉及林地、草地等农用地的，应依法办理农用地转用和土地征收手续。
2、《建设项目使用林地审核审批管理办法》
该办法是风电项目使用林地的核心审批依据，其核心原则依然是“不占或少占”林地，对林地实行总量控制和定额管理，限制使用生态区位重要、生态脆弱地区的林地、天然林及单位面积蓄积量高的林地，严格限制经营性建设项目使用林地。对风电项目建设所需用地实行分级管理，明确要求各类风电项目均不得使用Ⅰ级保护林地，不得使用一级国家级公益林地。国务院批准、同意的风电项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。在国务院确定的国家所有的重点林区内，不得使用Ⅲ级以上保护林地中的有林地。
建设项目临时占用林地期满后，用地单位应当在一年内恢复被使用林地的林业生产条件。
3、《草原征占用审核审批管理规范》
该规范是对草原使用的细化规定，是风电项目使用草地的核心审批依据，其核心原则同《建设项目使用林地审核审批管理办法》，以“不占或少占”为原则，严格执行生态保护红线管理有关规定，原则上禁止占用生态保护红线内的草原。除国务院批准同意的建设项目，国务院有关部门、省级人民政府及其有关部门批准同意的基础设施、公共事业、民生建设项目和国防、外交建设项目外，不得占用基本草原。
对于风电项目确需征收、征用或者使用草原的，实行分级审批，其中，使用面积超过七十公顷的，由国家林业和草原局审核。使用面积在七十公顷及其以下的，由省级林业和草原主管部门审核。
对于确需临时占用草原的，由县级以上地方林业和草原主管部门依据所在省、自治区、直辖市确定的权限分级审批。临时占用期限不得超过二年，并不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物。占用期满，应当恢复草原植被并及时退还。
4、《关于支持风电开发建设规范使用林地草地有关工作的通知》（林资规〔2026〕1号）
此为国家林业和草原局、国家能源局于2026年1月29日联合印发的新规，新规吸收了《国家林业和草原局关于规范风电场项目建设使用林地的通知》（林资发〔2019〕17号）部分内容。其明确规定生态保护红线、自然保护地、重要湿地、重点国有林区林地草地为禁止建设区域，不得进行任何新建和扩建项目。同时明确在禁建区域外，支持风电场项目开发建设并规范使用林地草地。具体而言，风机基础、施工和检修道路、升压站、集电线路等建设应避让以下区域：
(1) 国家级公益林中的乔木林地（包括未成林造林地和迹地），年降水量400毫米以下区域的乔木林地；
(2) 对列入国家级重大项目，经论证确实无法避让的，可以占用基本草原；
(3) 对确需占用野生动物重要栖息地（迁徙通道）及其他集群活动区域的风电场，在进行严格评估的基础上，要采取修建野生动物通道等措施，消除或减少不利影响。
同时，林资规〔2026〕1号文对风电项目使用草地情形进行了明确：“本通知下发之前，已核准（备案）新建或改扩建的风电场项目使用草地的，可按照核准（备案）时用地预审意见执行，不得扩大项目使用草地面积；已经通过用地预审，但项目未核准（备案）的，按本通知规定执行”。
综上，不难看出，按照《立法法》相关原则，风电项目林地、草地使用规范中，应优先适用《关于支持风电开发建设规范使用林地草地有关工作的通知》的规定。相关企业在风电项目使用林地和草地时，应以林资规〔2026〕1号文的要求为核心指引。
（三）地方配套细则
各省（市、区）结合本地生态禀赋，制定了林地草地使用审核审批实施流程、植被恢复标准、补偿标准等，如内蒙古明确新建风电场禁止占用天然林、乔木林地，青海要求风电项目用草地需距离牧道、水源地500米以上，企业需结合项目所在地政策进行更细化地操作。
二、风电项目林草资源使用的管控要求
风电项目用地涉及风电场升压站、综合楼、风机基础、施工道路、以及检修道路等用地的使用，按使用性质可将其划分为永久使用和临时使用两类，两类不同性质的用地方式，其用地管控要求差异较大。
1、永久使用林地草地
风电项目中，涉及永久使用林地草地的部分主要涉及风电场升压站、综合楼、风机基础和进场道路等建筑和设施，永久部分的使用会直接改变土地使用用途，需要企业办理相关农用地转建设用地手续。
企业应严格规避禁建区域和限建区域，禁止在生态保护红线、自然保护地、重要湿地、重点国有林区林地草地范围进行新建和扩建。严格避让国家级公益林中的乔木林地（包括未成林造林地和迹地），年降水量400毫米以下区域的乔木林地，基本草原，野生动物重要栖息地（迁徙通道）及其他集群活动区域。确需占用野生动物重要栖息地（迁徙通道）及其他集群活动区域的，应当进行严格评估并采取修建野生动物通道等措施，消除或减少不利影响。只有列入国家级重大项目，经论证确实无法避让的，才可以占用基本草原。
在永久使用林地草地的手续办理方面，建设单位应注意在取得《使用林地审核同意书》《草原征占用审核同意书》后，依法办理建设用地审批手续，未经审批一律不得开工。结合过往项目经验，在林地使用的审批权限上，相关企业应注意，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六之规定，防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，重点林区的林地的，均应由国务院林业主管部门审核。低于上述规定数量的，才由省级人民政府林业主管部门审核。对于草地而言，根据《草原征占用审核审批管理规范》第六条之规定，超过七十公顷的，由国家林业和草原局审核；七十公顷及其以下的，由省级林业和草原主管部门审核。
当然，对于自建项目而言，项目用地审批手续的权限问题无需多虑，因为在相关手续办理过程中，相应行政部门自然会根据自身权限出具相关审批文件。给予上述提示的原因，主要是针对相关企业在收购已建成风电项目时对相关手续文件合规性的审核，避免因审批主体权限不够导致手续文件效力瑕疵，从而规避合规风险造成的损失。
2、临时使用林地草地
风电项目中临时使用林地草地主要涉及施工用地、临时进场道路、材料堆放场等临时设施用地。对于该等部分用地，使用期限一般不超过2年，期满后需及时恢复土地原状。在该等临时用地手续办理时，建设单位需分别取得相应林地草地临时使用批准文件，审批权限均由县级以上林草行政部门按当地规定分级审批。
从实践情况来看，风电项目的临时用地手续的办理和后期管理，往往未能受到建设单位足够重视，因此我们常见的因临时用地到期未按期恢复植被、未及时交还土地、以临时用地名义长期固化使用等情形最终被给予行政处罚的案例时有发生，最终建设单位会因违法占用林地、草地，被相应行政部门给予罚款、责令恢复原状等行政处罚。
三、风电项目林地草地使用的常见问题及风险防控
（一）常见违规问题及后果
1、未批先占、少批多占
在风电项目快速发展且国家补贴尚未取消的时期，受国家建设用地手续办理时限较长的限制，部分建设单位为抢抓补贴申报关键节点、确保获得国家补贴资格，存在明显违规用地行为。然而时至今日，该等违法使用、占用林草资源情形亦存在，具体表现为：一是未取得林草主管部门审核审批手续，擅自开工建设风电项目，属于典型的“未批先占”；二是虽取得部分审批手续，但实际占用林地、草地的面积远超获批面积，违规扩大用地范围，构成“少批多占”。二者均违反了林草用地审核审批相关管理规定，均存在被处罚的风险。
如，江自资罚决〔2024〕9号《行政处罚决定书》所载，某公司未经自然资源主管部门批准未取得建设用地规划许可手续，在江华瑶族自治县擅自占用集体土地7246.38平方米（其中：林地6585.33平方米、果园6.6平方米、草地654.45平方米）用于江华县白芒营风电场三期工程项目建设，构成了违法占用土地。被处以没收在非法占用的7246.38平方米土地上新建的建筑物和其他设施，并处以计罚款79万余元。
再如，围林草罚决﹝2025﹞072号，某围场风光储氢热一体化项目(风电200MW)风电项目审批范围外毁坏林地7.47亩（4980平方米），毁坏草地1.428亩，被围场满族蒙古族自治县林业和草原局停止违法行为，限期恢复林地植被，处恢复林地植被所需费用3倍的罚款，处罚结果同步在信用中国网站被公示。该违规行为不仅产生高额罚款与整改成本，还直接对项目后续融资、建设进度及整体运营造成严重不利影响。
2、违规占用禁限区域
在生态保护红线、自然保护地、基本草原等禁建区域违规建设，即便占用面积较小，也可能被责令停工、拆除违规设施或处以罚款等风险。
如，永环罚（江永）字〔2025〕10 号《行政处罚决定书》载明，某公司燕子山风电项目的12个风机位及12个箱变，占地面积涉及广西、湖南两省交界区域，其中位于江永县辖区内有4个风机位违规压占江永源口省级自然保护区核心区及生态保护红线。最终，该项目位于湖南省界内、处于红线范围内的4座风机位，均被依法拆除，充分体现了禁建区域“零容忍”的管控要求。
3、临时用地违规
实践中，风电项目临时用地的违规情形主要集中在超期未复垦、违规修建永久性建筑、未经审批擅自使用、改变用地用途，以及超范围、超面积使用等。
如，湖南省邵阳市人民检察院诉某风力发电公司等占用林地破坏生态民事公益诉讼案中，城步县某风力发电公司将两个风电项目发包给另外两家单位承建，因风机型号变更需重新办理新增临时用地审批手续，为赶施工进度，三方商定边申请审批边施工，超审批范围占用林地166亩，造成原有植被严重破坏、水土流失等生态损害，项目施工完毕后仍未完成临时用地相关审批手续。经邵阳市中级人民法院主持调解，三方达成协议，承担连带责任，某风电公司共缴纳生态修复费用和惩罚性赔偿金等共计三百余万元。
又如，黔市自然资处字[2025]第22号《处罚决定书》载明，某建设单位在建设风电场时，未按审批要求施工，擅自占用林地1.1135公顷、草地0.0365公顷，且在临时用地上修建永久性建筑，最终被责令停止违法建设，没收违法建筑物，并处罚款，同时需限期恢复林地植被。
此外，部分项目存在未按规定缴纳植被恢复费、未履行生态修复义务等问题，均属于临时用地使用中的常见违规情形，需依法整改并承担相应法律责任。
（二）风险防控措施
风电项目用地合规是项目全生命周期合规的核心，需贯穿前期调研、建设实施、后期管护全流程。
1、项目前期手续办理阶段
在项目前期手续办理阶段，相关企业重点强化调研工作，将合规管控前置至选址环节。主动对接当地林草、自然资源主管部门，精准核实地类属性，明确生态保护红线、自然保护地、基本草原等禁限区域范围，严格规避各类禁建红线，从源头杜绝因选址失误导致的林草资源违规使用、后续审批手续无法办理等风险。
2、项目工程建设阶段
一是建设期间，相关企业需严格落实林地、草地使用审核审批要求，不擅自简化办理流程、不弄虚作假，确保申报材料真实准确、符合法定要求。施工过程中，严格按照审批的用地范围、用途规范施工，若涉及用地面积、位置调整，需提前向原审批部门申请变更，待获得正式审批后方可继续施工，严禁未经批准，擅自扩大用地范围。
二是对于涉及鸟类迁徙通道等限建区域，应以避让为核心，加强生态环评论证，优化工程设计、严控施工行为，通过安装监测设备、设置防护设施等管控手段，落实各项防护措施，最大限度降低对鸟类迁徙及栖息地的影响，减少对生物多样性的不利影响。
三是关注施工检修道路用地合规，优先利用现有道路，确需新建或扩建的，可结合防火路、农村道路规划建设，最大限度减少新增占用林地、草地面积。对于无法恢复为林草用地的新建道路，需同步依法办理永久使用林地、草地审核审批手续，避免违规占用。因此相关企业在施工检修道路用地规划时应充分考虑新建道路的可恢复性，及时办理相关用地手续。
四是注重临时用地使用合规，严格遵守临时用地管理相关规定，规范临时用地审批、使用流程，严禁在临时用地上修建永久性建筑物、擅自改变用地用途。临时用地期满后，需及时按照植被恢复方案，完成林地、草地生态修复工作，确保恢复至原有使用功能和生态水平，并主动向林草主管部门申请验收，取得验收合格证明文件，闭环管理临时用地使用全流程。
3、项目改造和退役阶段
林资规〔2026〕1号文明确规范了风电项目改造升级与退役阶段的林草使用及生态保护要求，相关企业应严格遵照执行。严禁对生态保护红线、自然保护地内依法已建成的风电场项目进行改造升级；对于生态保护红线、自然保护地之外，涉及重要湿地、重点国有林区林地草地、基本草原内依法已建成的风电场项目，可按照集约化、节约化原则，规范开展改造升级工作，严禁违规扩大用地范围；项目用地期满后，应逐步有序推进项目退出工作，同步全面落实生态修复措施，确保恢复林地草地原有生态功能，实现项目退出与生态保护的闭环管理。
