摘要
2025年5月20日，我国经济发展史迎来一个重要的里程碑——《中华人民共和国民营经济促进法》（下称《民营经济促进法》）正式颁布施行，《民营经济促进法》的颁布是我国首次以专门法律的形式确定民营经济的地位和权益，标志着我国民营经济的发展即将迈入新征程。此后，最高人民法院又专门发布《关于贯彻落实<中华人民共和国民营经济促进法>的指导意见》（下称《指导意见》），通过将法律原则具化为可操作的司法裁判规则，来全方位、立体式的促进民营经济发展壮大。实践中上市公司及集团企业破产重整案例比比皆是，热度及关注度居高不下，各类政策资源亦呈现不同程度的倾斜，而作为国民经济发展生力军的中小企业破产重整却始终无人关注。《民营经济促进法》的颁布施行给濒临困境的中小企业注入一剂强心针，本文通过剖析当前中小企业破产重整在程序、资源及制度领域的困境，深度挖掘推动中小企业破产重整的必要性与可行性，以期从强化平等理念、拓宽融资渠道、健全信用修复体系、构建服务协调机制等角度推动中小企业重整路径优化。
一、破境：当前中小企业破产重整的现实困境
《民营经济促进法》的颁布施行标志着我国民营经济法治化进程进入新阶段，为中小企业破产重整提供了制度革新机遇。随着我国经济结构的调整与转型升级，越来越多的中小企业因不适应当前形势陷入经营困境，破产重整制度成为挽救困境民营企业的最后一根稻草，寄托着无数中小企业经营者的期望，但中小企业破产重整中存在的桎梏顽疾始终掣肘着中小企业破茧重生。
（一）程序性困境
依据《企业破产法》规定，破产申请由债权人或债务人向管辖法院提出。相较于债权人申请破产，债务人申请破产还应提供其他基础资料，包括企业资产负债情况、财务审计报表以及职工安置方案等，考虑到中小企业经营过程的不规范，一定程度上增加了中小企业申请破产的难度。
从申请主体而言，受困于谈“破”色变的窘境以及相关资料不齐备的限制，中小企业无法在困境初期即借助破产重整制度解困。通过对已裁定受理破产案件分析，绝大部分中小企业受理前或已处于“僵尸”状态，或是陷入“失信被执行”状态，再经“执转破”进入程序时资产已流失殆尽，负债规模达到峰顶，基本丧失重整可能，因此也不得不面临清算注销的结局。以2024年度为例，全国法院累计审结破产案件3万起，但获得重整成功的案件仅657起，重整结案占比仅2.2%，如再剔除上市公司、大型集团企业及金融机构破产重整成功案例，中小企业重整结案率将继续下跌。[1]从重整价值而言，中小企业普遍存在的资产“轻量化”特征使其价值难以精准评估。实践中，法院及管理人在衡量破产企业重整价值时更加侧重于对债务人“硬资产”的评估，如不动产、固定资产以及存货等，往往会忽略无形资产、客户资源以及潜在市场前景等软性价值，致使部分具备发展前景的中小企业被误判为“无挽救价值”，最终走向破产清算。从程序周期而言，中小企业的破产程序往往涉及较长的时间周期，审判效率相对较低，而且繁简案件混为一体，再加上破产过程中应当支付的管理人报酬、审计费、评估费等多项费用，从而导致破产程序的成本居高不下。尤其对于那些债权债务关系相对简单、债权人较少、企业规模和债务规模较小的企业而言，当前《企业破产法》规定的程序及重整周期所形成的破产成本过于高昂。
程序性困境使得我国相当数量的中小企业望而却步，无法通过破产程序实现重整。
（二）资源性困境
破产重整的关键在于重整投资人招募。相较于上市公司、集团企业而言，中小企业普遍存在硬资产不足，流动性匮乏的特征，这也增加了中小企业破产重整的难度。
实践中，影响重整投资主体参与中小企业投资的不仅限于短期重整投资价款的多与少，相反投资人更加看重重整企业未来的行业市场前景以及相应的投融资政策，而这些才是左右重整投资的关键。以笔者办理的HA破产清算转重整案为例，债务人系某省知名安防企业，因经营不善导致陷入破产困境，经执转破进入破产程序，管理人在完成清产核资后及时在各平台发布重整投资人招募公告，公告期内重整投资人看中该领域的行业前景与潜在市场，并与管理人签订重整投资协议，制作重整计划提交债权人会议表决获得通过，最大化债权人利益的同时挽救了困境企业，该案也获评省级破产典型案例。案件办结后，管理人与重整企业复盘交流时获悉，受“破产”标签影响以及企业软性资产价值难以估量等因素影响，重整企业的融资步履维艰，各金融机构的金融产品与服务无法适配企业当前的现状，特别是在授信、信贷、风控管理等方面存在贷款条件过高、管控过严的情形，致使重整企业面临融资困境，直接影响重整企业的恢复与发展，特别提出希望管理人能够向法院及辖区金融管理部门提出优化建议，推出适配破产重整企业的金融产品。
当前，中小企业破产重整资源性困境最突出、最普遍的问题依旧是资金短缺，融资难、融资贵的问题始终没有得到妥善解决。
（三）制度性困境
中小企业是扩大就业、改善民生、促进创业创新的重要力量，地方政府往往会推出一系列支持其发展的惠企政策，破产程序中亦是如此，但实务中却出现资源错配，导致政策初衷与实际效果相互背离。
以府院联动机制为例。府院联动的出台是为了解决破产重整中跨部门协同问题，以期为破产企业重整扫清障碍，但实务中却存在差异化运用，呈现出“形式协同”与“实质联动”的差距。所谓差异化运用具体表现在当前府院联动的重心几乎全部集中在上市公司、集团企业等有区域影响力的案件，中小企业受限于资产规模小、税收贡献低往往容易被政府和法院忽视，以至于绝大部分中小企业在破产重整中无法享受到府院联动的红利，与此同时因府院联动机制自身也缺乏对规则、部门、职责的细分，使得破产重整中的府院联动会陷入无序状态，未达到政策施行初衷。以重整企业信用修复而言，信用修复是中小企业破产重整后恢复经营的关键，但实践中信用修复流程繁琐，效果不佳，出现典型的“政策支持”与“实际执行”的偏差。在HA破产重整案中，因破产企业系连带责任主体，债权人在破产程序中已经受偿（未足额），某外省法院据此以主债务人未偿付为由，拒绝管理人申请将破产企业移除被执行人名单，导致重整企业数次融资均失败，严重影响了重整企业的发展，甚至会影响其他项目重整投资决策。除此之外，甚至存在部分企业已完成信用评级从“失信”到“正常”，但金融机构仍以担心企业再次陷入困境为由而拒绝贷款，导致企业恢复生产经营受阻。
二、究源：中小企业破产重整的深层探究
（一）推动中小企业破产重整的必要性
中小微企业在整个商业经济活动中占据较大份额，对经济增长和社会就业贡献巨大，根据世界银行的统计数据，中小微企业雇用了世界1/3的劳动力，高收入国家51%的生产总值由中小微企业创造，在中低收入国家中小微企业对生产总值的贡献占56%。[2]中小企业也被称为我国经济发展的“毛细血管”，无论是政府官员，还是专家学者在谈及中小企业时，都是用“56789”来形容其作用，即“创造了50%的税收、60%以上的GDP、70%以上的技术创新、80%以上城镇劳动就业、90%的企业数量和新增就业”。[3]不难看出，中小企业发展已然是国民经济发展的重要组成部分，与经济社会发展休戚与共。但中小企业又具有天然的脆弱性，企业生命周期较为短暂，经营过程中各方面均面临较高的营业风险，在外部宏观因素的冲击下更容易陷入困境。受之前疫情以及市场经济结构调整的影响，不少中小企业陷入债务困境，其中不乏具备挽救价值的企业，在此背景下，推动中小企业破产重整具有多重必要性：
1.保留企业营运价值，实现资源优化配置。
《民营经济促进法》确立实行全国统一的市场准入负面清单制度，鼓励、支持、引导民营经济的健康发展。[4]当前，越来越多中小企业投身于战略性新兴产业、未来产业等领域，但投资和创业并非一蹴而就的，因此应当营造鼓励投资、宽容失败的创业氛围，对于陷入财务困境但确有挽救机制的中小企业，可借助破产重整程序，精准识别企业价值，通过业务重组、债务调整，可以帮助有价值的中小企业摆脱财务困境，保留企业营运价值，实现市场要素资源的重新配置。
2.稳定就业环境，维护社会民生。
《劳动合同法》规定用人单位被宣告破产后劳动合同达到法定解除条件。作为城镇劳动就业主要渠道的中小企业一旦破产清算，势必将导致大量员工失业待岗，严重影响社会稳定，而通过中小企业破产重整既可以保留企业主体资格，还可以延续原有的用工制度，保留员工岗位。2023年全国法院审结破产重整案件2801件，盘活资产3.4万亿元，帮助3285个企业摆脱困境，稳住92.3万名员工就业岗位。[5]这些数据充分说明，破产重整是稳定就业的重要手段。
3.优化营商环境，促进经济高质量发展。
营商环境是一个国家、一个地区、一个社会吸引投资、吸引商业、吸引投资者的软环境，也是一个市场主体，特别是企业主体经营的软环境，同时，也是一家企业，一个企业群经营商业的条件和境况。[6]世界银行成立的专家组自2001年起开始评估各国的营商环境，评估指标体系中就包含有特别破产程序，即关注小微企业发展和贸易全球化背景下的跨境破产问题。换言之，中小企业破产重整已然被作为营商环境评价的重要指标。近年来中央依据当前形势的变化提出“六保”“六稳”方针，首当其冲的就是保市场主体，其他“保”中的保就业、保民生等也都与保市场主体息息相关。因此推动中小企业破产重整有助于打造一个公平、透明的良好营商环境，进而保护中小投资者，推动民营经济高质量发展。
（二）助力中小企业破产重整的可行性
近年来，国家及地方层面围绕中小企业破产重整的制度适配、程序优化、信用修复等环节出台了一系列政策举措，形成了国家立法引领与地方创新落地的实践路径，为中小企业破产重整提供了有益借鉴。
1.立法完善与顶层设计。
国家层面的政策支持以《企业破产法》修订为核心，辅以各类政策法规及指导意见。2025年9月，《企业破产法》（修订草案）首次提请全国人大常委会审议讨论，现已面向全社会征求意见，其中最引入注目的当属修订草案增设“小型微型企业破产程序的特别规定”专章，明确规定债务人财产状况清晰，债权债务关系简单、债权人数较少的小型微型企业破产案件可以不设债权人委员会，不受申报期的限制，并对表决权的行事规则做了优化，要求在人民法院裁定受理破产申请之日起六个月内审结。该草案的修订大幅缩短了中小企业破产重整周期，降低了程序成本，有效缓解了中小企业抗风险能力弱，经不起长时间拖延的问题。同时修订草案明确县级以上地方人民政府建立破产工作协调机制，确定牵头履行破产事务行政管理职责的部门，统筹协调本区域内破产工作中有关行政事务，通过国家层面将府院联动立法化，将有效提高破产企业的重整效率。再比如最高人民法院关于优化法治环境、促进民营经济发展壮大的指导意见中提出要积极推动建立专门小微企业破产程序和个人债务集中清理制度，探索在破产程序中一体解决企业家为企业债务提供担保问题，有效化解民营企业债务链条，助力“诚实而不幸”的民营企业家东山再起，重新创业。[7]
2.创新实践与地方特色。
各地结合实际情况围绕中小企业破产重整推出一系列特色政策与经验，形成了因地制宜、精准施策的创新实践。以孝南区人民法院为例，为破解中小企业破产程序慢、成本高的问题，制定了《关于创建中小微企业快速重整与出清机制重点领域改革事项的工作方案》，为保障方案落实，法院抽调民事审判和执行等部门人员形成合力，破除部门间的工作壁垒，实现案件受理、资产处置等环节的高效对接，推动中小企业破产审判机制的持续优化。[8]株洲实践中创新提出“多视角识别企业价值-多元化创新融资方式-多维度打造服务体系”的破产重整机制，为困境企业提供全方位的挽救路径。多视角即通过建立困难企业全方位保障服务体系，整合法院、住建、税务等多个部门资源，通过“四走四看”活动深度挖掘困境企业的软资产价值；多元化探索共益债融资、专项担保等模式缓解中小企业重整的资金压力；多维护的解决困境企业在财产处置、税费减免、信用恢复以及工商变更等各类问题，降低困境企业的重整成本。[9]
得益于国家政策支持、《企业破产法》修订以及地方实践的探索与深化，中小企业破产重整将成为营商环境优化与经济高质量发展的有力支撑。
三、拓新：《民营经济促进法》助推中小企业破产重整路径优化
（一）强化平等保护理念，源头破解中小企业重整身份歧视
两个毫不动摇的方针政策给予民营企业基础的定位，但现实中横亘在民营经济面前的却是各种不公平、不公正，包括准入歧视、规模歧视、要素歧视、政策歧视等等，而破产程序中的中小企业也遭受着不公平待遇。如破产初期的管理人选任，有区域影响力的企业破产往往采用成立清算组或竞争+摇号的形式，并明示竞选管理人应为一级，而中小企业破产案件管理人的选定系随机摇号，中选的管理人素质参差各异，再比如府院联动机制也先天性的倾向适用于上市公司、集团规模化的破产企业，中小企业往往被选择性忽视。而造成这一现象的原因就在于全社会对民营经济组织的贡献与价值尚未达成统一共识。
随着《民营经济促进法》颁布实施，该法首次在法律层面明确民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的重要力量。[10]同时，该法明确规定国家坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则，这一原则在破产保护领域的落地，从根本上打破了长期以来中小企业在破产程序中因“身份标签”导致的不平等待遇。[11]无独有偶，2025年9月提请全国人大常委会审议的《企业破产法》修订草案中亦有专章对小型微型企业破产程序作出特别规定，特别是简化中小企业破产程序，将直接消除中小企业顾虑的破产程序启动难、成本高的问题，满足其“快速止损”的需求。随着《企业破产法》修订以及司法实践的深入，未来将在申请环节、管理人选聘、程序推进以及投资人招募等领域予以中小企业更加全面的保障。
（二）落地金融服务差异化政策，拓宽中小企业重整融资渠道
资金链断裂是诱发中小企业陷入破产困境的主要原因，《民营经济促进法》“投资融资促进”与“科技创新”章节为中小企业重整提供了路径支撑。
从融资渠道来看，国家要求金融机构按照市场化、法治化原则向小型微型民营经济组织提供差异化金融服务政策，鼓励金融机构在满足自身合规要求的基础上根据中小企业发展特点开发和提供合适的金融产品和服务。HA破产重整案中，破产企业为省内各地市州政府提供智慧安防服务，每年仅需按约履行维保义务后即可获得较高的商业回款，大大提升破产企业成功几率，相反则会面临合同解决、违约赔偿等严峻法律后果。管理人决定选择继续履行合同将有利于债权人利益最大化，但受困于债务人资金困境，多次联系金融机构以应收账款进行信贷融资但均遭拒绝。借鉴上海市高院等有关部门制定的《关于合作推进企业重整、优化营商环境的会商纪要》与《关于银行业支持企业破产重整、和解的会商纪要》等文件中规定金融机构对具有存续价值的中小微企业提供纾困融资，同时探索通过专项政策性融资担保方式，推动金融机构为具有营运价值的专精特新中小微企业的资产重组提供流动性支持。通过细化融资实施细则，具化融资条件，真正为中小企业重整提供掷地有声的融资服务。
从担保方式来看，《民营经济促进法》规定银行业金融机构既可以为中小企业提供应收账款、仓单、股权、知识产权等传统权利质押贷款，也可以根据中小企业的信用评级提供融资便利。中小企业破产重整中，法院及管理人应当围绕中小企业资产特性拓宽融资渠道，以应收账款为核心的中小企业可以依托供应链产业链做融资担保，对供应链交易中产生的费用，应当明确费用支付的必要性和适当性，从而合理限制交易费用，切实降低中小企业融资成本。以数据资产、知识产权为核心的中小企业，法院及管理人应当深度挖掘该类软资产核心价值，确保资产得到合理评估，从而吸引战略投资者参与重整。
（三）构建信用修复协同机制，解决中小企业重整后信用障碍
中小企业破产重整路径优化不仅限于司法程序中，重整后期的信用修复亦至关重要。中小企业历经数月实现重整，无论是重整投资方，还是原债务人，亦或是债权人都希望重整企业摆脱“破产”“失信”标签，从此恢复生产经营并持续发展。因此管理人制定重整计划时将解除债务人保全措施作为各债权人分配破产债权的前置义务，核心就是帮助破产企业尽快修复纳税、工商、金融等领域的信用记录，妥善解决企业重整后无法恢复正常经营的问题。但实践中银行业金融机构、上下游企业等机构始终对与重整企业合作持有顾虑，这也导致重整步履维艰，甚至有的企业陷入二次破产的窘境。
《民营经济促进法》第54条规定要建立健全失信惩戒和信用修复制度。对于民营经济组织及其经营者纠正失信行为、消除不良影响、符合信用修复条件的，可以提出信用修复申请。有关国家机关应当依法及时解除惩戒措施，移除或者终止失信信息公示，并在相关公共信用信息平台实现协同修复。同时人民法院对于中小企业信用修复问题应当加强与市场监管、税务、金融监管、司法行政等部门协作，建立信用信息共享平台，当中小企业破产重整成功后，只要管理人或重整企业申请，各部门即可联动反应：市场监管部门应当及时移除“经营异常名录”“严重违法失信名单”、税务部门应当恢复其纳税信用等级、金融机构应当解除对其贷款限制等，实现信用修复信息的实时同步与一站式恢复。未来联动协同的范围也应根据中小企业的类型适时进行扩大，如吸纳海关、环保等领域的部门，为困境企业重生提供制度保障。
（四）配套服务协调机制，护航中小企业破产重整
与民营经济在国民经济中发挥的突出作用相比，中小企业自身在产权结构和企业治理方面存在诸多不足，外部环境上中小企业在融资、税收、市场准入等方面也遭受着诸多的“不平等待遇”，受内外部因素的双重制约，中小企业发展过程中势必会面临比国有企业、大型企业、上市公司更多的问题和困难。基于此，《民营经济促进法》第4条明确提出将促进民营经济发展工作纳入国民经济和社会发展规划，由国家发展和改革部门负责统筹协调促进民营经济发展工作，建立促进民营经济发展工作协调机制，制定完善的政策措施，协调解决民营经济发展中的重大问题。而在破产程序中，中小企业的破产重整亦离不开政府与法院协同配合，当前破产程序中府院联动机制一直以政策、规范性文件呈现，实务中上市公司、集团规模化企业的破产运用广泛，中小企业破产重整中尚未充分运用。随着《企业破产法》修订草案第7条规定，县级以上人民政府应当建立破产工作协调机制，确定牵头履行破产事务行政管理职责的部门，统筹协调本行政区域内的破产行政事务，通过立法将破产府院联动机制固化，有助于扩大府院联动的适用范围。
《民营经济促进法》提出的民营经济促进发展工作协调机制与破产程序中府院联动机制形成良性互动，前者可以提供政策支持与资源保障，及时总结辖区中小企业暴露出来的政策落实、行业监管、公司治理等问题，后者提供法律执行与风险处置，通过破产程序中府院联动机制的运用发现中小企业发展顽疾，充分发挥司法建议作用，反哺建立健全民营企业风险评估和预警机制，促进从源头上预防和解决问题，二者形成“前端培育—后端纾困”的闭环，双轨并行，形成促进民营经济发展壮大的工作合力。
注释
[1] 2024年度最高人民法院工作报告。
[2] 李曙光，《破产法二十讲》，法律出版社2024年4月版。
[3] 中国政府网，构建良好营商环境 激发市场主体活力——全国政协委员在全国政协十三届二次会议记者会上就优化营商环境、促进民营经济高质量发展答记者问。https://www.gov.cn/xinwen/2019-03/07/content_5371424.htm，访问日期：2025年8月27日。
[4] 《中华人民共和国民营经济促进法》第10条。
[5] 2023年度最高人民法院工作报告。
[6] 李曙光，《破产法二十讲》，法律出版社2024年4月版
[7]《最高人民法院关于优化法治环境、促进民营经济发展壮大的指导意见》第13条
[8] 荆州网，改革强支点、营商树标杆｜机制创新破困局，孝南法院助力中小微企业焕发生机，https://news.hubeidaily.net/pc/c_4278380.html，访问日期：2025年7月16日
[9] 株洲法院破产重整工作经验获评全国十大案例，载微信公众号“中国破产法论坛”，2025年9月18日
[10] 《中华人民共和国民营经济促进法》第3条
[11] 张艳宁，《民营经济促进法》视域下民营企业破产保护问题研究，载微信公众号“衡水万祥清算服务有限公司”2025年9月15日。
