一、光伏项目送出线路占用基本农田观点
送出线路 “以补代征” 是新能源项目中针对送出线路用地的一种特殊用地处理方式，具体指的是线路的杆塔基础等用地无需办理常规的建设用地审批手续，而是由项目公司向土地权利人给予经济补偿，以此获得土地使用权来建设相关设施。这类用地通常具有单体面积小、分布零散的特点，若逐块办理征地审批，流程繁琐且效率低，适用“以补代征” 能大幅简化用地流程。“以补代征”的政策性依据多体现在各省内相关的具体规定，比如《黑龙江省自然资源厅、黑龙江省发展和改革委员会关于简化用地管理加快电网建设的通知》（黑自然资函〔2018〕46号）《海南省电力建设与保护条例》《河北省电力条例》等文件均有明确。
问题：如果送出线路占用基本农田如何处理？
(1)观点一：直接适用“以补代征”政策，无需办理建设用地审批手续。
观点一认为送出线路涉及占用基本农田属于“以补代征”政策的适用范围。送出线路建设，可以不实行土地征收。对于不实行土地征收给有关当事人合法权益造成损失的，电力建设单位给予相应的补偿。在光伏并购项目中，持该观点的多数为转让方，其目标是为了推动项目出售，认为送出线路占用基本农田不属于项目收购的制约性障碍。
(2)观点二：需要办理建设用地审批手续。
观点二认为重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。普通的光伏项目难以被列为重点建设项目，并且审批需要由国务院批准，实践中操作难度比较大。并且实践中也存在因为送出线路占用基本农田导致项目建设单位受到处罚的案例。因此，在光伏并购项目中，持该观点的多数为受让方，受限于受让方自身内部严格的决策合规性审查要求以及对于处罚不确定性的担忧，送出线路占用基本农田可能会被认定为属于项目收购的制约性障碍。
二、部分省份过往对送出线路占用基本农田的解读
广东省自然资源厅互动交流网页显示如下咨询问题：“国家提出‘碳达峰、碳中和’的发展目标后，光伏发电和风力发电等新能源发电迎来高速发电，大量配套输电线路需要建设。由于高压电力线路的远距离传输的特殊性，线路塔基在很多时候不能避开永久基本农田。我在网络上查到很多省份都出台了相关的塔基用地政策。譬如海南省固定占地不超过100平方的塔基不转不征，按照原用地地类管理。广东省是否有相关的政策？在省内输电线路塔基占地到底怎么处理？请省厅予以指导。”2021年11月25日，广东省自然资源厅回复如下：“尊敬的网友，您好！根据《广东省电力建设若干规定》第十条，架空电力线路的杆、塔基础用地，在初步设计审批后，由设计单位按照地级以上市行政区划对沿线的杆、塔基础用地红线图及其占地面积登记造册，由电力企业向沿线所在地地级以上市国土资源行政主管部门备案，不办理土地使用权证。感谢您对我厅工作的支持！”
(2)吉林
2025年8月25日，吉林省自然资源厅网站留言选登栏关于输配电线路塔杆基础是否可以占用永久基本农田？问题：想咨询一下《吉林省人民政府办公厅印发关于促进吉林省新能源产业加快发展的若干措施的通知》（吉政办发【2024】1号）第五条规定：“输配电线路塔杆基础可不实行土地征收，用地单位经与当地农村集体经济组织及村民协商达成协议后，给予一次性经济补偿，占用耕地的需落实耕地占补平衡”中的“耕地”是否包括“永久基本农田”？吉林省自然资源厅回复：“占用耕地的需落实耕地占补平衡”中的“耕地”包括“永久基本农田”
(3)河北
根据河北省自然资源厅耕地保护监督处于2022年8月23日发布的关于输电线路占用基本农田问题的咨询：“服务对象来电反映：要向河北省自然资源厅咨询关于输电线路占用基本农田，应该如何办理，办理需要什么手续？回复内容：《中华人民共和国土地管理法》第三十三条规定“国家实行永久基本农田保护制度”，第三十五条规定“永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准”。据此，建设占用永久基本农田，首先需符合国家规定的重大建设项目范围，其次还要进行补划，详细政策可在互联网查询《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规【2018】3号）。”
(4)甘肃
2025年3月12日，甘肃省自然资源厅关于输电线路塔基占用基本农田的咨询。“现有一输电线路工程线路路径经属地自然资源局核查，其中四个塔基位于永久基本农田。且《甘肃省人民政府办公厅批转省发改委关于加快甘肃电网发展若干意见的通知》(甘政办发〔2009]86号)和《甘肃省电网规划与建设工作协调领导小组第三次会议纪要》(甘政办纪〔2011〕48号)中规定了“对输变电线路走廊不办理征地手续，只对杆塔占地给予一次性经济补偿”的要求。现在我想咨询下输电线路塔基占用基本农田的，能否按照“以补代征”的方式进行使用？”耕地保护监督处回复：“网友您好！根据《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号），占用永久基本农田重大建设项目范围包括党中央、国务院明确支持的重大建设项目（包括党中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的项目）；纳入国家级规划（指国务院及其有关部门颁布）的机场、铁路、公路、水运、能源、水利项目；以及按《关于梳理国家重大项目清单加大建设用地保障力度的通知》（发改投资〔2020〕688号）要求，列入需中央加大用地保障力度清单的项目等。根据省有关电网建设的文件规定，输电线路塔基可不办理建设用地审批手续，但需节约集约用地，尽量不占或少占永久基本农田。确需占用永久基本农田的，必须符合重大建设项目范围，并按照数量相等、质量相当的原则先行完成补划。感谢您对自然资源工作的关心和支持！”
从上述相关省份自然资源厅官方网站互动回复的内容来看，充分体现各地对送出线路占用基本农田的适用政策有不同的理解。实践中，因为送出线路横跨的范围比较大，如果存在相关省份在该区域划定的基本农田面积范围比较广时，那么就会出现送出线路占用基本农田的概率极高，但实际占用的杆塔基础面积并不大。
三、光伏项目送出线路占用基本农田新政
2025年10月1 日，《永久基本农田保护红线管理办法》正式实施。《永久基本农田保护红线管理办法》第二十一条规定，“依法可以按照原地类管理的架空电力传输线路、通信设施涉及的点状杆、塔确实难以避让永久基本农田的，应当在不妨碍机械化耕作的前提下，尽可能沿田间道路、沟渠、田坎铺设。铺设方案应当对永久基本农田的不可避让性以及对耕作的影响进行论证，报县级人民政府自然资源主管部门备案并加强监管。”
此前实践中，因缺乏明确的适用规则，部分项目或因送出线路占用基本农田而受到处罚，或因严格的基本农田保护规则成为并购的制约性障碍难以推进项目的并购流程。第二十一条的立法价值正在于搭建了利益平衡点：一方面明确不突破“永久基本农田严格保护”的底线，限定仅“点状杆、塔”可适用；另一方面通过 “原地类管理” 的特殊规则，避免了项目因常规建设用地审批流程冗长而效率低下的问题，为送出线路占用基本农田提供合规用地政策性文件支持。
在适用上述新政策时，项目建设单位应关注“不妨碍机械化耕作”的前提和“尽可能沿田间道路、沟渠、田坎铺设”的要求，这是对占用位置的最优选择范围。这类区域本身并非核心耕种区域，对农作物种植面积影响小。同时田间道路、沟渠等区域的地形相对规整，也便于杆、塔的施工与后期维护，减少施工过程中对基本农田的破坏。此外，项目建设单位需要制定铺设方案对“不可避让性”和“对耕种的影响”进行论证，并报县级自然资源主管部门备案。
