引言

在“双碳”目标与乡村振兴战略的双重驱动下，农光互补与渔光互补作为“光伏+乡村振兴”的核心发展模式，通过土地与水域的立体分层利用，实现了可再生能源生产与农业、渔业经济的协同推进。2021年10月，国家发改委、国家能源局等9部门联合印发《“十四五”可再生能源发展规划》，明确提出要大力推动光伏发电多场景融合开发，积极推进“光伏+”综合利用，鼓励农（牧）光互补、渔光互补等复合开发模式。《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》（2025年中央一号文件）明确指出，要推动基础设施向农村延伸，加强农村分布式可再生能源开发利用，提升乡村产业发展水平、乡村建设水平、乡村治理水平，千方百计推动农业增效益、农村增活力、农民增收入。

当前，我国已经建成全球最大、最完整的新能源产业链，可再生能源发电装机规模全球最大、发展速度全球最快。在政策优势和技术支持的双重驱动下，当前部分地区在探索推进农光互补、渔光互补方面已经取得可喜成绩，而不同区域基于资源禀赋的差异，也形成了各具特色的实践路径。本文以内蒙古农光互补、江苏渔光互补的典型案例为切入点，系统解析两类模式的核心内涵与实施优势，深入对比政策导向的异同，并探索未来优化方向。

一、农光互补：草原荒漠区的资源协同模式——以内蒙古为例

农光互补的核心内涵，是在不改变土地原有性质的前提下，通过“板上发电、板下种植/养殖”的立体空间布局，实现光伏能源生产与农业生产的兼容共生，其本质是破解传统发展中“能源用地与农业用地”的矛盾，将生态修复与农业经济纳入光伏项目的核心价值体系，最终达成“发电不卖生态账”的可持续发展目标，形成“光-农-牧”一体化的完整产业链。已有研究指出，农光互补模式的关键价值在于“土地利用效率的乘数效应”，通过空间分层实现资源利用的“1+1>2”，形成“以光养农、以农促光”的良性循环。

作为我国草原面积最广、荒漠资源最丰富的省份，内蒙古的农光互补发展深度契合区域资源禀赋。2025年8月出台的《内蒙古自治区创新可再生能源生态产品价值实现机制的实施方案》，更为这一模式构建了系统性政策支撑体系，方案中明确提出要加强可再生能源生态产品价值实现项目谋划储备，重点谋划一批“光伏+”生态友好的产业融合示范项目，聚焦可再生能源投资等相关重点领域。从土地资源利用来看，内蒙古拥有广袤的草地、耕地、林地和未利用地，为模式规模化推广提供了资源基础。

二、渔光互补：水乡泽国的立体用海模式——以江苏为例

渔光互补是依托水域资源，通过在水面架设光伏组件实现发电、水下开展水产养殖的复合模式，其核心创新在于破解“水域使用权单一利用”的难题，借助“立体分层设权”制度实现能源生产与渔业养殖的产权兼容，最终形成“电-渔-生态”的良性循环，最大化提升水域的综合产出效率。有研究指出，渔光互补的核心优势在于“水域空间的垂直化利用”，可使单位水域的经济产出提升3-5倍。

作为我国渔业大省，江苏2024年水产养殖面积达870万亩，渔业产值突破1900亿元，为渔光互补模式提供了广阔的应用空间。其渔光互补政策精准适配“鱼米之乡”的资源特征，在“渔光互补”水域资源利用上，明确以渔业养殖优先的产业布局原则，在确保渔业稳产保供前提下，因地制宜利用养殖鱼塘等空间资源开展集中式光伏电站建设。江苏省自然资源厅《关于支持光伏发电产业发展进一步规范用地管理有关工作的通知》（苏自然资函〔2023〕845号）对光伏项目选址、用地作出了明确要求，其中提出在养殖水域滩涂规划确定的养殖区建设光伏发电项目的，应开展对渔业生产影响的专题论证，确保满足光伏板下养殖品种正常生长光照要求，养殖产量不低于同地区正常情况平均水平的80%。“渔光互补”绿色清洁能源形成“水上发电、水下养殖”的生态美景，助力乡村振兴。

三、农光互补与渔光互补政策对比

农光互补和渔光互补两类政策存在显著的共性特征。管理体系上，二者均纳入集中式光伏电站管理，实行“国家框架+地方细则”的二级政策体系，由自然资源部统筹标准，地方负责具体落地；项目用地管控上，均明确禁止占用核心农业或渔业功能区，更禁止触碰生态红线。创新驱动层面，二者的发展均依赖于光伏发电技术的进步与革新。

尽管两类政策均遵循“生态优先、分类管理”的国家框架，但基于区域资源禀赋的差异，在政策导向与管理要求上呈现显著不同。从核心适配资源来看，农光互补主要依托耕地、草地、林地以及荒漠、盐碱地等陆域未利用地，其资源配置模式更为多样；而渔光互补则聚焦养殖池塘、围海养殖区等水域资源，通过“水上发电，水下养殖”实现空间上的资源互补，其模式较为单一；政策核心导向方面，农光互补更侧重光伏发电与生态保护的协同，同时兼顾农业生产，以《内蒙古自治区创新可再生能源生态产品价值实现机制的实施方案》为例，《方案》大力聚焦农业生产中的“生态修复”；而渔光互补的政策更聚焦于渔业生产保障，兼顾水域高效利用，推动产业链深度融合。

四、政策实施挑战与优化路径

当前两类模式在实施过程中面临的共性挑战表现在诸多方面。首先，项目技术集成难度较大，农光项目需平衡“光伏遮光与作物光照需求”的矛盾，渔光项目则存在“支架影响水流与养殖操作”的问题，技术协同成本较高；其次，项目收益平衡压力凸显，新能源补贴退坡后，两类项目投资回收期均延长至7-8年，企业对产业投入的积极性可能会有所下降；另外，项目监管成本较高，农光项目多分散在荒漠草原，渔光项目涉及广阔水域，动态监测与合规性核查难度较大。

针对这些挑战，不同区域需采取差异化应对策略。政策激励层面可实施“渔光+风电”一体化审批，简化流程并降低并网成本，缩短审批周期；监管创新上，可采用无人机巡护与卫星遥感监测结合的方式，为每个项目建立“生态档案”，实现全生命周期管控；利益联结机制上，可推广“企业+合作社+牧民+观光”模式，鼓励牧民参与项目运维，增强基层主体的积极性。

未来政策可向三个方向优化：一是构建全国统一标准，制定《光伏复合项目建设国家标准》，明确不同资源类型区的技术参数与考核指标，避免区域标准碎片化；二是推动生态价值市场化，扩大碳汇交易覆盖范围，将渔光项目的水质改善效益纳入生态产品价值核算，提升项目生态收益；三是促进跨区域经验互鉴，推广诸如内蒙古“光伏治沙+碳汇”模式与江苏“渔光产业链融合”模式，形成优势互补的发展格局。

五、结语

农光互补与渔光互补政策的演进，本质是我国在能源转型与农业安全双重目标下的精准制度设计。两类政策既体现“因地制宜”的区域智慧，又坚守“生态优先、真补共赢”的核心原则。未来随着技术创新的深化与政策体系的完善，光伏复合模式将进一步成为乡村振兴与“双碳”目标实现的重要支撑，为全球能源与农业协同发展提供兼具实用性与创新性的中国方案。