案例背景
A项目在2022年9月完成竣工验收备案，2022年12月全部交付完毕。交付后，业主刘某以该项目实际完工日期晚于竣工日期、图纸不符合备案要求等理由，向地方住建局反映案涉项目竣工验收中存在的问题，并请求撤销竣工验收备案，区住建局答复备案资料齐全，因此不同意其撤销竣工验收备案的申请。2024年8月，刘某以当地住建主管部门为被告，以开发商为第三人诉至人民法院，请求撤销该项目的竣工验收备案。
本文分析如下两个问题：
竣工验收备案的法律性质是什么。
竣工验收备案的撤销条件和法律后果是什么。
分析
一、主管部门对竣工验收备案的审查标准
根据住房和城乡建设部发布的《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（下称“《备案管理办法》”）第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”
《备案管理办法》第六条规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”
从上述规定来看，结合2004年5月19日《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定（国发[2004]16号）》，国务院取消了住宅小区等群体房地产开发项目竣工综合验收项目的行政审批，住建主管部门仅对建设工程备案文件作形式审查，审查备案文件是否齐全。因此，主管部门在备案时只需要审查申请人提交的备案文件形式符合《备案管理办法》第五条的规定即可，不对内容作实质审查。《备案管理办法》第六条明确规定，文件齐全的，备案机关即有义务确认备案完成，而无需对内容作实质审查。
在“江某秀要求台州市椒江区住房和城乡建设局撤销竣工验收备案一案”[1]中，人民政府认为：“《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》(国发[2003]5号)附件1《国务院决定取消的第二批行政审批项目目录(406项)》第76项中明确“房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准”改为“告知性备案”，告知性备案意味着建设行政主管部门对建设单位报送的竣工验收备案材料仅具有形式审查的义务，对备案材料并不进行实质性审查。被申请人作为房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案机关，收到第三人报送的工程竣工验收备案资料，经验证所提交资料齐全，符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定，被申请人予以备案，并无不当。
本文背景的案例中，结合刘某起诉的理由来看，笔者理解其主要理由并非建设单位在竣工验收过程中缺少《备案管理办法》规定的必备资料，而系提交的资料内容存在瑕疵，尤其集中于竣工验收报告相关的资料内容瑕疵。如前所述，备案机关只需要验证文件形式上齐全即有义务对申请人完成备案，对于内容瑕疵，并非拒绝备案或撤销备案的法定依据。
二、备案过程中影响竣工验收备案效力的法定依据和理由
《备案管理办法》第八条规定：“备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。”第十一条规定：“建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收。”
从上述规定来看，足以影响竣工验收备案效力的情形仅有两类，一是违反国家有关建设工程质量管理规定的行为，二是采用虚假证明文件办理备案。
《建设工程质量管理条例》第十六条规定：“建设工程竣工验收应当具备下列条件：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（二）有完整的技术档案和施工管理资料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（五）有施工单位签署的工程保修书。”
结合本案例中地方住建局对刘某申请的回复、刘某起诉的理由，笔者认为该项目已经具备了《建设工程质量管理条例》规定的竣工验收前提条件，并不存在违反该条例禁止性规定的情形，也不存在故意提交虚假证明文件骗取竣工验收备案的情形；且该等情形属于轻微瑕疵范围，不足以构成对建设工程质量造成实质影响，或验收程序构成实质违法的程度。
退一步而言，在极端情形下刘某的主张被人民法院采纳而认定主管部门备案审查存在违法情形，笔者认为亦较难出现竣工验收备案被撤销的法律后果。
《行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”
如背景所述，该项目已于2022年9月竣工，于2022年12月交付，至刘某起诉时已超过2年，若竣工验收备案被撤销，可能出现对公共利益造成重大损害的后果。在“方崇惠、武汉市城乡建设委员会城乡建设行政管理再审纠纷案”[2]中，人民法院认为，“鉴于招商·雍华府项目工程已建设完毕，涉案工程在本案一审诉讼中已通过建设项目竣工环境保护验收，且撤销被诉行政行为会对公共利益造成重大损失，一、二审法院在判决确认被诉行政行为违法的基础上，作出不撤销被诉行政行为的处理并无不当。方崇惠要求撤销一、二审行政判决，再审本案的再审请求本院不予支持”。在“马医、大庆市城乡建设局城乡建设行政管理纠纷案”[3]中，人民法院亦以相同理由作出了类似的判决。
因此，即便是在极端情形下人民法院认为备案主管机关在备案过程中存在违法情形，亦较难导致撤销该项目竣工验收备案的后果。
三、竣工验收备案被撤销后的法律后果
1. 行政责任
在“李正平、广州市花都区建设局因竣工验收备案行为纠纷案”[4]中，因建设单位未能取得环保主管部门对环境保护设施的竣工验收许可，因此违反了《建设工程质量管理条例》第49条的规定，被人民法院对竣工验收备案行为作出了撤销的判决。
建设项目竣工验收备案被撤销，视为自始未能取得备案登记。根据《建设工程质量管理条例》第五十六条：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款：（八）未按照国家规定将竣工验收报告、有关认可文件或者准许使用文件报送备案的。”《备案管理办法》第九条：“建设单位在工程竣工验收合格之日起15日内未办理工程竣工验收备案的，备案机关责令限期改正，处20万元以上50万元以下罚款。”因此，备案被撤销后，建设单位仍然有义务重新办理备案，且可能面临相应的罚款。
2. 民事责任
若开发商与业主签署的买卖合同中，将竣工验收备案作为交付条件，则备案的撤销将可能导致出卖人的违约责任。在未将其约定为交付条件时，竣工验收备案文件的撤销，较难构成买受人根据买卖合同向开发商主张违约责任的请求权基础。
在“天津渤商投资有限公司与天津市易品建设发展有限公司商品房销售合同再审纠纷案”[5]中，人民法院认为“备案书的作用是对于案涉工程是否完成竣工验收备案起到证明作用，而非对于案涉工程是否竣工验收加以证明。”我国《建筑法》和《建设工程质量管理条例》等法律法规，对于建设工程质量合格的标准也都是五方验收合格，备案系证明性质的行政管理手段，在没有约定的情形下，一般不作为违约责任的基础。
另外，大多数开发商和土地主管部门签署的建设用地出让合同都约定了建设项目的竣工时间和逾期竣工的违约责任，但备案文件的撤销并不能否定建设项目已经完成竣工验收的事实，《建设工程质量管理条例》第十六条亦未将取得备案文件作为建设工程竣工验收合格的条件。因此，备案文件撤销，也不必然导致建设单位在土地出让合同项下的违约责任。
注释
[1] 参见“台州市椒江区人民政府台椒政复〔2022〕13号行政复议决定书”
[2] 参见“湖北省高级人民法院(2020)鄂行申468号行政裁定书”
[3] 参见“黑龙江省大庆市中级人民法院(2018)黑06行终44号行政判决书”
[4] 参见“广东省广州市中级人民法院(2015)穗中法行终字第1382号行政判决书”
[5] 参见“最高人民法院(2020)最高法民申6729号民事裁定书”
