摘要

2025年4月15日，日本公平交易委员会（JFTC）正式认定谷歌公司在与智能手机制造商等签订的合同中设定不当限制条款，构成《独占禁止法》中的“附有限制性条款的不公平交易行为”，并对其下达排除措施命令。这是日本反垄断监管机构首次就此类行为对大型科技企业作出的正式排除命令，具有标志性意义。[1]

一、案件情况

（一）案件背景

在日本，安卓智能手机制造商、经销商以及移动通信服务商等主体向消费者销售安卓系统手机。安卓系统手机上的应用程序的预装清单、主屏幕界面图标/插件的布局方案由前述安卓智能手机制造商、移动通信服务商等合作方协商确定。

安卓智能手机制造商必须在其销售的 Android 智能手机上预装 Google Play，为此，他们与谷歌公司签署《用户授权协议》（“MADA”）以获得授权。此外，就安卓智能手机的搜索程序而言，为了手机用户的便利性，原则上，安卓智能手机的销售方不会在单部安卓智能手机上预装多个搜索应用程序或浏览器，或在主屏幕上放置多个搜索应用程序或其小部件的图标。

此外，谷歌与安卓智能手机的销售方主体签订《移动收入分成协议》、《谷歌移动激励协议》（“RSA”）, 协议方有权从设备预设的谷歌通用搜索服务产生的广告收益中获取分成。

（二）违法行为

在本案中，谷歌公司被认定最迟自2020年7月起，谷歌公司通过下述协议安排阻止其他通用搜索服务提供商的搜索功能在安卓智能手机上实现。

1. MADA协议下的许可要求

谷歌要求部分安卓智能手机制造商在部分安卓智能手机上预装Google Play的同时，实施以下事项：

（1）预装“Google Search”的搜索程序并将其组件及图标设置于初始主屏幕；

（2）预装“Google Chrome”浏览器，将其图标设置于初始主屏幕上，且不得更改Google Chrome的默认的谷歌搜索功能设置。

2. RSA协议下的收入分成要求

根据RSA协议，谷歌公司要求部分安卓智能手机的销售方在部分安卓智能手机上满足以下全部或部分条件：

不得自行或允许任何第三方（不包括用户）执行这三类行为：①实施第三方搜索功能；②实施主要目的是提供访问第三方搜索功能的功能；③向用户介绍、推广或建议第三方的搜索功能。

所有搜索功能均使用谷歌公司的通用搜索服务。

在默认主屏幕上放置谷歌公司的搜索组件。

将Google Chrome设置为默认浏览器，并将其图标放置在屏幕底部应用栏中，且不得自行或允许任何第三方（不包括用户）更改Google Chrome的默认搜索设置或者向用户推荐或建议更改上述设置。

在已安装浏览器的浏览器搜索设置中，选择谷歌公司的通用搜索服务或移动通信运营商主页。

违法行为的相关图示文件请参见公平交易委员会官网下述图示：

（三）排除措施命令概要

JFTC 对谷歌公司发布的排除措施命令主要包括以下要点：

通过修改MADA和RSA的条款等方式停止上述违法行为；

由负责业务执行的决策机构作出决定，停止违法行为并避免违法行为今后再次发生；

通知安卓智能手机的销售方，向所有员工全面传达相关信息；

今后不再实施以下行为：（1）在许可使用Google Play时，要求预装或在显著位置放置其搜索和浏览器应用等；（2）将排除竞争对手搜索服务作为提供金钱的条件（注：谷歌可以无偿许可预装其应用程序）

建立合规体系，制定合规指南并传达给所有员工，实施定期培训和审计；

由独立第三方对上述第1至5项措施的实施进行监测（为期5年）；

由独立第三方向JFTC报告上述措施的实施状况（为期5年）。

二、案件简评

日本1947年颁布的《关于禁止私人垄断及确保公平交易之法律》（昭和22法54号），一般简称为《独占禁止法》或日本《反垄断法》。该法受美国影响较大，立法的核心目的为维护自由公平的竞争秩序和消费者利益。执法机关主要为公平交易委员会 (Japan Fair Trade Commission, JFTC) 。该法在规制的行为类型等方面与中国的反垄断法有较大的差别，主要涉及对以下四类行为的规制：私人垄断、不正当交易限制、不公平交易方法、企业结合。

其中，私人垄断行为是指经营者通过排除、支配其他经营者的经营活动的手段，从而实质性地限制相关市场竞争的行为；不正当交易限制是多个经营者的共同行为，经营者之间必须存在相互的“意思联络”，主要分为卡特尔和联合抵制；不公平交易方法则旨在规制经营者与交易相对人之间的反竞争行为，包括不当差别对待、不当对价交易、不当的顾客引诱、强制交易、对经营活动的不当限制以及交易地位的不当利用等多种行为类型；企业结合规制则与中国的经营者集中审查制度存在较多相似之处。[2]

在本案中，JFTC认为，谷歌在其与安卓手机销售方的协议中的相关安排违反了日本反垄断法第19条禁止不公平交易方法的规定（附限制条件的交易，以不正当方式限制交易相对人与其交易对象之间的交易或其他商业活动），也即JFTC认为谷歌与交易相对人在相关协议中的限制性安排有可能损害了公平竞争。因此，从处罚措施角度，JFTC下达了排除措施命令，责令停止该行为，但是并未对其课以罚金（该行为类型不涉及罚金的惩处）。值得注意的是，日本反垄断法项下的“不公平交易方法”不以经营者具有市场支配地位为前提，也就是说，与中国的《反垄断法》项下明确规定的“滥用市场支配地位的行为”类型不同，只要经营者实施了法定或者公平交易委员会所指定的不公平交易行为（满足行为要件），且该行为产生了阻害公平竞争的可能性（满足效果要件），就可能会被纳入到《独占禁止法》规制范围内。

相比较而言，我国竞争法体系对于类似行为的规制与日本反垄断法在立法体例、规制范围、规制对象等方面存在诸多不同。

首先，在我国《反垄断法》第十八条规范经营者与交易相对人达成的纵向垄断协议的规定中，除了固定转售价格、限定最低转售价格两项典型纵向垄断协议之外，还规定了执法机构有权认定其他类型的纵向垄断协议，在认定其他类型垄断协议时，应考虑《禁止垄断协议规定》第十六条规定的因素，如经营者达成、实施协议的事实、市场竞争状况、经营者在相关市场中的市场份额及其对市场的控制力、协议对商品价格、数量、质量等方面的影响等，且需有证据证明排除限制竞争。前述规定，为执法机关认定非典型的纵向垄断行为保留了空间，如果不当交易行为中所罗列的行为类型属于我国纵向垄断协议的判断情形，那么，可以援引上述法条进行规制。但是在实务中，目前尚缺少可以印证执法机关针对相关行为执法思路的相关案例。

其次，在我国的《反不正当竞争法》修正过程中，立法机关也曾尝试引入适用于所有行业的“滥用相对优势地位行为”的一般规制内容。2022年11月27日，市场监管总局发布的《反不正当竞争法（修订草案征求意见稿）》第十三条通过列举的方式，明确了对滥用相对优势地位行为的规制：“具有相对优势地位的经营者无正当理由不得实施下列行为，对交易相对方的经营活动进行不合理限制或者附加不合理条件，影响公平交易，扰乱市场公平竞争秩序：（一）强迫交易相对方签订排他性协议；（二）不合理限定交易相对方的交易对象或者交易条件；（三）提供商品时强制搭配其他商品；（四）不合理限定商品的价格、销售对象、销售区域、销售时间或者参与促销推广活动；（五）不合理设定扣取保证金，削减补贴、优惠和流量资源等限制；（六）通过影响用户选择、限流、屏蔽、搜索降权、商品下架等方式，干扰正常交易；（七）其他进行不合理限制或者附加不合理条件，影响公平交易的行为。”

但是，2024年12月25日，十四届全国人大常委会第十三次会议审议后发布的征求意见稿中，上述条款被删除，取而代之的是第十五条，进一步明确了该条适用的对象，缩减了具体行为类型的罗列、增加了不合理限制的具体内容：“大型企业等经营者不得滥用自身资金、技术、交易渠道、行业影响力等方面的优势地位，通过为中小企业设置明显不合理的付款条件、付款方式、付款期限、违约责任，强迫签订排他性协议或者其他方式扰乱公平竞争秩序。”[3]在《反不正当竞争法》中，最终落地条款的内容还有待进一步观察。

此外，2024年9月1日施行的《网络反不正当竞争暂行规定》第二十三条在部门规章层面填补了特定行业“平台领域” 滥用竞争优势的专项空白，细化了技术型不正当竞争行为的判定标准，该条规定：“有竞争优势的平台经营者没有正当理由，不得利用技术手段，滥用后台交易数据、流量等信息优势以及管理规则，通过屏蔽第三方经营信息、不正当干扰商品展示顺序等方式，妨碍、破坏其他经营者合法提供的网络产品或者服务正常运行，扰乱市场公平竞争秩序。”这一规定针对数字经济时代涌现的新型不正当竞争手段，首次系统性地将流量劫持、算法干扰、恶意不兼容、数据滥用等行为纳入规制范围，为执法提供了较为清晰的依据。

最后，回到日本反垄断法律体系的最新动态，值得一提的是，JFTC于2024年6月12日颁布了《智能手机软件竞争法》，法案将于2025年12月19日生效。该法案适用于特定的智能手机软件，如移动操作系统、应用商店、浏览器和搜索引擎等，JFTC将对各类受此法案管制的特定软件中，业务规模达到一定标准的软件服务提供商进行指定。法案列出了指定服务提供商的禁止行为以及合规措施：（1）不得阻止其他服务提供商运营自有应用商店；（2）不得阻止用户使用第三方计费系统；（3）应简化智能手机默认设置的更改操作，并提供浏览器等选择界面；（4）不得无正当理由在搜索结果中对自家服务给予任何形式的优待，排斥竞争对手；（5）不得利用其获得的竞争应用程序相关数据用于自家应用；和（6）不得阻止应用开发者使用操作系统所控制的、与该指定服务提供者同等水平的功能。如发生违规行为，日本公平贸易委员会可以进行调查、对指定服务提供商责令纠正、以及进行相关营业额20%的罚款。

可以预见，《智能手机软件竞争法》的生效将对日本数字市场竞争格局产生重大影响。首先，该法案通过打破操作系统、应用商店、浏览器和搜索引擎等关键入口的生态闭环，直接冲击谷歌等大型科技企业的传统商业模式。例如法案中不得阻止其他服务提供商提供应用商店（第1项）和允许使用其他计费系统（第2项）的规定，或将瓦解安卓系统与Google Play的强制绑定，使第三方应用商店和支付系统获得公平竞争机会。这可能导致谷歌在日本的应用程序分发收入减少，同时也为本土企业创造市场空间。其次，默认设置可更改性要求（第3项）与搜索服务中立性条款（第4项）将重构用户界面竞争规则。谷歌将无法通过系统预设固化其搜索和浏览器入口优势，用户首次激活设备时将面临更多元化的服务选择界面。

综上，日本的竞争法体系与中国的竞争法体系的立法存在较大的差异，对于拟赴日或已经在日投资的企业来说，为了企业在当地的持续稳健运营，应当建立日本现地竞争法的合规意识，加强制度研究，及时跟踪热门典型案例情况，在业务开展的同时，积极寻求跨境法律支持。

注释

[1] https://www.jftc.go.jp/en/pressreleases/yearly-2025/April/250415.html

[2] 参见[日]土田和博，栗田诚，东条吉纯，武田邦宣《日本独占禁止法评注》，陈丹舟，王威驷，张甝，徐杨译，法律出版社2024年版。

[3] extension://ngbkcglbmlglgldjfcnhaijeecaccgfi/https://www.cpahkltd.com/uploadfile/ueditor/file/202501/1736152799657992.pdf