五、空域使用权立法路径与实施建议

基于我国现状与域外经验，空域使用权立法应采取分步推进、试点先行、协同配套的策略，分短期、中期、长期三个阶段构建制度体系，并同步完善协同机制与技术监管体系。

（一）分阶段立法路径设计

1. 近期（1-2年）需要修订现有法律，解决有法可依问题，填补现行法律空白，为低空经济提供基础规则。

具体措施：

① 修订《民用航空法》第5章“空域”，增设“低空空域管理”专节，明确低空空域范围（如0-3000米）、管理主体（如国家低空管理办公室）、使用原则（如安全优先、有偿使用）。

② 制定《低空空域分类标准》（部门规章），按高度层划分管制空域、监视空域、报告空域，明确不同空域的准入条件、审批流程（如监视空域提前24小时报备）。

③ 建立低空空域动态释放机制，通过全国统一平台，公示军事空域使用计划，非使用时段自动释放给民用主体，响应时限≤72小时。

2. 中期（3-5年）需要制定专门立法，构建权责清晰的制度体系，出台《空域使用管理法》，明确空域使用权的取得、流转、终止规则。对于关键条款设计，可以考量以下几个方面：

① 使用权取得。区分商业用途与公益用途——商业用途（如无人机物流）采用竞价分配+年限管理（如3-5年），公益用途（如应急救援）采用备案制+免费使用。

② 权利流转。建立全国统一的空域使用权交易平台，允许使用权转让、出租，但设置年转让频次上限（如每年不超过2次），防止投机炒作；转让需经管理机构审核，确保符合空域规划。

③ 权利终止。明确终止情形——连续2年利用率＜30%（闲置）、重大安全违规（如擅自进入禁飞区）、空域规划调整（如改为军事用途），终止前需提前6个月告知权利主体。

3. 长期（5年以上）需要深化产权改革，实现市场化配置，开展空域产权试点，探索使用权抵押、估值等金融创新，提升资源流动性。可以做以下的试点：

1) 产权凭证化。颁发10年期空域使用权证书，明确权利范围、期限、限制条件，作为抵押、交易的法定凭证。

2) 金融配套。允许金融机构开展空域使用权抵押估值业务，制定《空域使用权价值评估国家标准》，参考空域位置（如城市核心区vs郊区）、使用时长、需求热度等因素确定价值。

3) 创新模式试点

在粤港澳大湾区，可以测试“空域使用券”模式，按月向企业发放可交易飞行配额，企业可根据需求买卖配额，建立港珠澳三地空域数据共享平台，开通深圳-香港跨境低空走廊。

在长三角地区，可以试行“空域银行”制度，企业可将空闲时段的空域使用权存入银行，或向银行借贷临时使用权；开发智能拍卖系统，支持实时动态定价（如高峰时段溢价、低谷时段折价），测试城市空中交通（UAM）专用空域网格。

（二）协同机制建设，实现军民航融合

1. 设立统一协调机构。成立国家低空管理办公室，成员包括军方（空军、海军航空兵）、民航局、交通运输部、地方政府、行业协会，负责统筹空域规划、协调军民航需求、制定管理细则。

2. 建立常态化协商机制

每季度召开军民航协调会议，军方通报军事训练空域需求，民航局反馈民用飞行计划，共同优化空域分配方案。建立24小时应急通信链路，突发情况下（如应急救援、军事任务），军民航可实时调整空域使用权限，响应时间≤1小时。

3. 搭建协同决策平台

开发协同决策系统（CDM）2.0版，集成北斗定位数据、实时气象信息、无人机监控图谱、军民用飞行计划，实现“需求可视化、决策透明化、执行可追溯”。

（三）空域使用权的技术实现路径

空域使用权的落地需依托技术支撑，解决“如何划分空域、如何动态调配、如何优化资源”三大问题，核心技术路径包括空域分类系统、动态空域管理、资源优化算法三大模块。

1.空域分类系统

空域分类是实现分级管理、分类使用的基础，需在借鉴国际标准的基础上，结合我国低空经济特点优化设计，精细化划分，适配差异化需求。

(1) 国际标准参考

国际民用航空组织（ICAO）将空域划分为A-G七类，核心差异在于管制强度——A类（高空）要求全程仪表飞行、强制空中交通管制（ATC）服务；G类（低空）无强制ATC服务，仅需遵守基本飞行规则。美国在此基础上增设“特殊使用空域”（如军事训练空域、临时禁飞区），实现分类的灵活性。

(2) 分类优化建议

①　0-300米（无人机层）划分为G1类（非管制空域）与G2类（监视空域）。G1类（如城市郊区低空）：无需申请，仅需遵守高度限制、飞行速度（≤100km/h）、避让规则；G2类（如城市核心区低空）：需提前24小时在线报备飞行计划，接受实时监控（如电子围栏）。

②　300-3000米（通航层）划分为E类（监视管制空域）。需申请飞行计划，接受ATC监视服务，无需全程指令引导；紧急情况下（如医疗救援）可优先使用。

③　3000米以上（民航层）沿用现有A、B、C、D类管制空域，保持与国际标准一致，保障商业航空安全。

④　特殊使用空域设立临时禁飞区（如重大活动期间）、军事训练空域（明确使用时段），通过全国统一平台提前公示，避免影响民用飞行。

2.动态空域管理

动态空域管理是应对低空经济动态化、多样化需求的核心技术，通过实时监测、实时调整，智能决策、协同调配实现空域灵活使用，提升资源利用率。

(1) 核心技术架构

感知层：部署5G+雷达融合感知设备、无人机侦测系统、北斗定位终端，实现对低空飞行器的全域、实时监控，精度达10米以内。

决策层：开发协同决策系统（CDM）2.0版，集成气象数据、飞行计划、空域需求等信息，通过AI算法自动生成空域调配方案，供军民航管理人员决策。

执行层：建立空管部门、飞行器运营方、监管机构的实时通信链路，实现调配方案的即时推送与执行反馈，响应时间≤15分钟。

(2) 典型应用场景

应急救援。地震、洪水等灾害发生时，系统自动划定临时救援空域，优先保障直升机、无人机的救援飞行，同步避让民用航班。

军事训练。军方提前报备训练时段与范围，系统动态调整民用空域范围，训练结束后立即释放空域，避免长期闲置。

大型活动。如演唱会、体育赛事期间，自动划定临时禁飞区，活动结束后即时解除，保障空域资源高效利用。

六、结语

低空经济的发展离不开空域使用权制度的支撑，空域使用权立法既是法律问题，也是技术问题、管理问题。从可行性来看，我国已具备立法基础——《宪法》《民法典》为空域自然资源属性与用益物权属性提供了法理依据，域外经验可资借鉴，动态空域管理、AI优化算法等技术已成熟；从必要性来看，立法可解决空域权属不明、管理僵化、效率低下等问题，为低空经济发展扫清制度障碍。立法成功的关键在于把握三大平衡：一是安全与效率的平衡，通过精细化分类、动态化管理，在保障国防安全、公共安全的前提下，提升空域利用效率；二是公益与商业的平衡，优先保障国防、应急等公共利益，同时通过市场化机制满足商业需求；三是刚性与弹性的平衡，明确核心规则（如权属、优先级），保留技术迭代与业态创新的调整空间。

未来，随着《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等配套法规的落地，空域使用权立法将成为低空经济制度建设的下一个突破口。通过构建“动态确权+分级监管+市场化配置”的制度框架，可实现空域资源的安全、高效、公平利用，为我国低空经济高质量发展注入强劲动力。