导 言 

近期，国家《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》(以下简称“工作方案”)出台。《工作方案》内容丰富，方案路径明确，以控碳降碳为引领，推动我国能源结构不断优化，碳排放强度大幅下降，促进绿色低碳技术创新，提升碳排放等资源环境要素市场化配置水平，建立完善碳排放双控相关法律制度，促进我国经济社会全面绿色转型。

《工作方案》清晰擘画我国的碳排放总量和强度双控的制度体系，即建立健全地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度和管理机制，并与全国碳排放权交易市场有效衔接。

为从法律合规层面更好理解《工作方案》和《工作方案》所勾勒的碳排放总量和强度双控的制度体系，天达共和律师事务所碳合规研究中心将推出系统解读，以飨读者。

一、目标引领

党的二十大报告提出，要“完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能原消费，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。”

2023年我国能源消费总量约57.2亿吨标准煤，过去10年以年均3.2%的能源消费增速支撑了年均5.9%的经济增长。由于电气化水平提升，电力间接碳排放占比逐渐提高。我国通过建立全国碳排放权交易市场，推动以市场手段引导企业减排降碳。碳排放量虽仍处于增长态势但增速放缓，碳排放强度持续下降。

 《工作方案》分三个阶段明确了实施碳排放强度和总量控制制度的行动目标。根据目标和时限要求，相关的主管部门及地方将通过政策和监管手段引导和推动行业、企业采取有效措施完成目标。

第一阶段是当前至2025年，完善地方、行业、企业、产品碳排放统计核算体系，提升相关计量、统计和监测能力，为“十五五”时期在全国范围实施碳排放双控奠定基础。

第二阶段是“十五五”时期，即2025年至2030年，要求在全国范围内实施碳排放双控制度，以强度控制为主、总量控制为辅。同时，全方位建立碳排放考核制度、管理制度、评价标准等等，确保如期实现碳达峰目标。

第三阶段是碳达峰后，即2030年后，调整优化碳排放双控制度转向以总量控制为主、强度控制为辅。同时，进一步强化碳排放管控要求，推动碳排放总量稳中有降。

二、《工作方案》亮点之碳排放指标纳入规划

规划工作是我国集中力量办大事、确保发展目标连续性、矫正市场失灵和弥补市场缺陷的制度优势。

《工作方案》提出完善碳排放相关规划制度，要求将碳排放指标纳入国民经济和社会发展规划。

大部分读者对规划的了解，知道规划对国民经济的影响更多来自于每年3月召开的全国两会，以及两会审议的“十三五”、“十四五”规划，媒体报道的相关规划解读。其实，各省、市、县都会制定本辖区的五年规划，各央国企会根据自身发展需要制定企业发展规划，部分民营企业也在制定规划。

《工作方案》提出将碳排放指标纳入国民经济和社会发展规划为什么十分重要。笔者将方案中与规划相关的工作要求提炼出来，大家自然会明白，通过规划，控碳降碳指标、任务、路径、要求、评价考核、监督问责等一系列政策制度规定将会陆续加快出台，各地区、行业和企业都将面对碳排放双控的合规风险。

《工作方案》明确提出：合理确定五年规划期碳排放目标，“十五五”时期，将碳排放强度作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，研究制定碳达峰碳中和有关行动方案，细化碳排放目标控制的工作举措、重点任务和保障措施，细化落实《2030年前碳达峰行动方案》部署。

《工作方案》还提出，五年规划初期，将碳排放双控指标合理分解至各省份。各省份可进一步细化分解碳排放双控指标，压实地市及重点企业控排减排责任。2025年底前，指导各地区开展碳排放预算试编制工作。“十五五”时期，指导各地区根据碳排放强度降低目标编制碳排放预算并动态调整。“十六五”时期及以后，推动各地区建立碳排放总量控制刚性约束机制，实行五年规划期和年度碳排放预算全流程管理。

三、企业做好规划合规先手棋

《工作方案》要求将碳排放强度作为国民经济和社会发展约束性指标，碳排放双控指标合理分解至各省份。各省份可进一步细化分解碳排放双控指标，压实地市及重点企业控排减排责任，“十六五”推动各地区建立碳排放总量控制刚性约束机制，实行五年规划期和年度碳排放预算全流程管理。

经济增长带来能源消耗量上升，从而推动碳排放量增加，在经济总量和碳排放量都在增加的进程中，碳排放双控指标合理分解至各省份和压实地市及重点企业控排减排责任，地市和相关重点企业将面对如何争取获得合理的双控指标，有效管控碳合规风险。

需要强调的是，在能耗增长方面，国家和地方均会考虑优先保障居民生活、现代服务业、粮食安全等合理用能。工业企业、重点排放企业的用能规划目标将被合理考虑，同时会压实控排减排责任。

笔者长期为规划研究制定单位提供法律服务，对地区国民经济规划工作内容规律要求十分熟悉。面对碳排放强度总量双控和碳排放目标控制的碳合规风险，笔者建议企业及时补充完善和加强与碳排放有关的规划内容和思路，提前做好本企业的碳排放、碳合规的规划预研工作，关注企业自身碳排放强度和总量增长、下降空间及潜力，研究落后淘汰产能的碳排放指标与新增产能碳排放指标置换机制，合理预测本企业与地区碳排放控制目标，积极做好本企业规划与地区国民经济规划“十五五”衔接融入工作，为争取本企业发展空间做好规划合规先手棋。

四、结语

本文为关于《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》系列解读（一），聚焦于碳排放双控规划，后续将以企业为视角持续推出一系列解读文章，从合规角度助力企业在践行碳排放双控的道路上稳定夯实新机制。敬请关注。