企业对其自身、产品、服务等进行宣传介绍时，经常会用到中国地图、世界地图等去标识企业的子分公司、网点据点、业务项目等，以更形象地宣传其规模、实力，展现其企业知名度及影响力。而企业在进行此类广告宣传时，须注意对中国地图的正确使用，否则将面临罚款、没收广告费用等行政处罚。

通过检索企业广告宣传相关的行政处罚案例，我们发现市场监督管理部门较多依据《广告法》第9条第4项及57条，以“广告损害国家的尊严或者利益”，作出责令停止发布、20万元以上100万元以下的罚款等行政处罚。另外，规划和自然资源管理部门也可能依据《地图管理条例》第15条及第49条，以企业使用的地图“应送审而未送审”，根据第37条及55条，以企业“通过互联网上传标注含有按照国家有关规定在地图上不得表示的内容”，均可以作出责令改正，给予警告，处10万元以下的罚款等行政处罚。

司法实践中，企业因地图问题受到行政处罚的案例并不少见，下文将通过一些行政处罚的案例，回答实务中常见的一些问题。

Q:关于地图的漏绘、错绘，问题经常出现在哪里？

A：上海某金融公司在其官网的首页广告宣传内容中使用中国地图标注了公司在国内设立的各个网点的分布情况。该地图存在漏绘钓鱼岛、赤尾屿、南海诸岛及归属范围线等，中国国界线画法不正确、错绘我国藏南地区国界线，没有标注审图号等。被当地市场监督管理局以损害了国家尊严或利益，构成发布违法广告的行为，处以20万罚款。[1]

实务中，较为常见的漏绘问题多见于南沙诸岛、钓鱼岛、赤尾屿、九段线（归属范围线）、香港地区界限、台湾地区，而错绘问题多见于国界线、归属范围线、行政界限等，藏南地区、阿克赛钦地区的国界线。[2]

合肥某材料公司在公司网站上的公司概况页面中使用了中国地图。因该地图漏绘台湾省、钓鱼岛、赤尾屿、南海诸岛及九段线，同时存在遮挡压盖国界线等问题。被当地市场监督管理局以损害了国家尊严，构成发布违法广告的行为，处以20万罚款。[3]

本处罚案例中涉及到另外一个常见“遮挡、压盖”的问题，即企业经常根据自身情况及需求，在地图上增加网点、名称等标识标注，而在编辑过程中，可能会无意识地遮挡、压盖部分国界线、一些地区等，而这些问题非常容易被企业忽视。

Q：在广告宣传时，以示意图等代替完整地图使用，能否规避风险？

A：上海某商业公司在宣传图册，中发布了一张其各门店设置的分布地图（含有中华人民共和国地图），因存在“中国示意图严重变形且不完整” 等问题， 被当地市场监督管理局以损害了国家尊严或利益，构成发布违法广告的行为，处以22万罚款。[4]

上海某食品公司在其官网的广告中，使用了世界地图来宣传其品牌在全球销售网络（子公司）的分布情况，同样因存在“中国示意图严重变形且不完整”等问题，被当地市场监督管理局以损害了国家尊严或利益，构成发布违法广告的行为，处以35万罚款。[5]

上海某设备公司为宣传其产品在全球部分地区的影响力，在其公司网站上发布了一幅广告示意地图（经过简化、抽象化的世界地图），并在地图上将Taiwan（台湾）与China（中国）和其他主权国家用相同字号大小并列标注。其后被当地市场监督管理局以损害了国家尊严或利益，构成发布违法广告的行为，处以20万罚款。[6]

企业为了达到不同宣传效果及配合不同场景等，经常会对地图进行放大缩小、裁剪加工（比如局部突出处理等），这些变化都可能引起大小比例区间的错误，或者部分内容被不当遮盖等问题。同时，我们需要注意，法规规制的并不仅限标识都完整的地图，即使是公司理解的“简化版”“示意图”等仍面临同样的问题。

Q：除地图图像外，地图相关的地区名称、注记等，是否也需要注意？

A：企业在地图上的行政区划标记或注记错误，也是常见问题之一。

除了上述案例中的“Taiwan（台湾）与China（中国）及/或其他主权国家用相同字号大小并列标注”，“台湾岛等标注的颜色与大陆地区不一致”[7]、“使用了TAIWAN REPUBLIC OF CHINA等对台湾省错误的英文表述”[8]等会被认定违法。

首先，此类问题不仅可能直接出现在地图上，也可能出现与地图相关联的其他说明、注释部分。其次，除了中文称谓，还需要注意相关英文称谓、简称。如不可使用“REPUBLIC OF CHINA”“ROC”等。再次，除了文字，还需要注意标点符号。比如TAIWAN和CHINA之间只能用逗号“,”，而不能用“、”、破折号“一”或斜杠“/”等。[9]

另外，“香港和澳门地区注记表达方式不统一”，“澳门”未注记为“澳门特别行政区”[10]也会被认定违法。根据《公开地图内容表示规范》，香港特别行政区、澳门特别行政区在地图上应当按省级行政单位表示，其图面注记应当注全称“香港特别行政区”“澳门特别行政区”，比例尺等于或者小于1∶600万的地图上，才可简注“香港”“澳门”。

Q：使用地图做广告宣传时，是否需要经过审批及标注审图号？

A：在实务中，往往还存在一类较易被企业忽视的合规问题，即“广告中所使用地图未送审，未标注审图号”。[11]

1. 案例介绍

北京某商贸公司在其官网及店铺入口处展示了不完整地图，该地图存在漏绘、错绘等问题，最终被当地规划和自然资源委员会以其地图应当送审而未送审，以及通过互联网上传标注了含有按照国家有关规定在地图上不得表示的内容，违反《地图管理条例》分别处以5万、10万罚款。[12]

此外，广告主应当在地图或带有地图图像制品上的明显位置，标注审图号，否则将面临受到行政机关责令改正、警告及其他行政处罚的风险。[13]

2.地图审查制度

我国实施地图审核制度，即向社会公开的地图，应当报送有审核权的测绘地理信息行政主管部门审核。[14]

通常，公司在宣传资料、官方网站、商品包装等中使用地图都属于《地图审核管理规定》中第5条第1项、第2项规定的“展示、登载”地图的情形。[15]如公司直接使用了自然资源主管部门提供的具有审图号的公益性地图[16]或者已审核批准的地图或者附着地图图形的产品且再次使用时地图内容亦无变化等情形，则无需提交审核。[17]但如果为了满足企业的要求，对公益性地图，或曾经审核批准过的地图，进行编辑（包括放大、缩小和裁切等）等时，则应注意在公开使用前，需提交自然资源主管部门审核。

公司计划使用地图来展示标识在中国境内的分支机构或关联公司在亚洲、全球等的分布时，均由国务院自然资源主管部门负责审核，[18]无审核费用，审核期间为20个工作日。但从去年4月1日—2023年12月31日，自然资源部将北京、吉林、黑龙江、浙江、山东、广东、海南、四川、陕西等省级行政区域内申请人送审的地图委托当地省级自然资源主管部门或测绘地理信息局实施审核。比如北京地区由北京市规划和自然资源委员会负责，目前采用的是线上填报信息后邮寄地图原件等材料的方式。

3.相关建议

国家自然资源部地图技术审查中心承办的“标准地图服务”[19]平台，不仅提供各类标准地图（中国地图、世界地图等）供下载使用，也提供“自助制图”服务供编辑使用。

我们建议，首先，企业从该系统下载地图及/或使用该系统的制图功能编辑。其次，企业可根据自身需求，整理较为常见、适用场景多、使用频次高等的地图，提前送审并取得审图号。通过该等操作，其一，可最大程度避免地图违法问题的发生；其二，即便其后需对已审核批准的地图的内容进行微调，根据我们的经验，因之前使用的版本已审核批准过，再次提交审核时，可以较大程度地节约精力和时间成本。

结语

企业在进行广告宣传时，为了使用更具美感的地图，通常更倾向于委托专业的广告经营者进行设计，而非使用标准地图服务系统的自助服务或委托地图测绘等相关从业者进行地图制作。而广告设计人员可能更加重视设计的美观，而对广告法、地图相关法规了解及重视程度可能有限。外资企业在做广告宣传时，为了保持统一、便捷，会经常直接或间接使用外国股东、集团其他关联公司等已使用的物料，但不同国家对于广告宣传物料的要求、标准并不一致。

随着新冠疫情逐步稳定、国民经济逐步向好、国际形象的提升强化，近几年我国采取的包容性监管与轻微违法免罚、一般违法轻罚的执法政策理念有可能会慢慢收紧，行政执法部门对包括地图问题在内的违法广告的处罚力度也可能会进一步加大。为尽可能避免因违法产生的高额罚款、被公开的处罚记录以及舆论等造成的不良影响，建议企业可与专业团队合作，在广告宣传活动前，进行必要的合规性审核判断；在活动中，进行必要的跟踪监测；在追求广告宣传效果的同时，重视营销合规问题。

注释：

[1] 参见沪市监浦处〔2021〕152020002127号

[2] 在自然资源部最新发布的《公开地图内容表示规范》中，对南海诸岛、钓鱼岛及其附属岛屿、台湾省和特别行政区的注记都做了详细规定，广告主体在制作、发布、使用地图时，可以进行参考。

[3] 参见（合经执）市监处罚〔2022〕108号

[4] 沪监管静处字（2018）第062018000780号

[5] 沪监管浦处字（2019）第152019001339号

[6] 参见沪市监奉处〔2021〕262021000266号

[7] 参见沪市监嘉处〔2021〕142020003782号。

[8] 参见沪监管松处字（2019）第272018004356号

[9] 相关表述可参考《国家质量技术监督局关于正确处理在国际标准化活动中涉及香港、台湾和澳门问题的通知》、《关于涉及台湾称谓问题的通知》贸促法【2005】041号等。

[10] 参见义市监处罚〔2022〕05133号

[11] 参见海市监处罚〔2021〕00291号；沪市监浦处〔2021〕152020002127 号；义市监处罚〔2022〕05133 号；沪市监崇处〔2021〕302021000059 号；海市监处罚〔2022〕00236 号；沪市监嘉处﹝2021﹞142020003782 号。

[12] 参见京规自（东）罚字〔2021〕5号

[13] 参见京规自(海)罚字﹝2021﹞9号，北京某科技企业因未在发布的地图上标注审图号，被当地规划和自然资源委员会以违反《地图管理条例》为由，给予警告处罚。

[14] 参见《地图管理条例》（2015年11月26日国务院令第664号公布）第15条

[15] 参见《 地图审核管理规定》第5条 有下列情形之一的，申请人应当依照本规定向有审核权的自然资源主管部门提出地图审核申请：（一）出版、展示、登载、生产、进口、出口地图或者附着地图图形的产品的；（二）已审核批准的地图或者附着地图图形的产品，再次出版、展示、登载、生产、进口、出口且地图内容发生变化的；（三）拟在境外出版、展示、登载的地图或者附着地图图形的产品的。”

[16] 参见http://bzdt.ch.mnr.gov.cn/

[17] 参见《 地图审核管理规定》第6条 下列地图不需要审核：（一）直接使用自然资源主管部门提供的具有审图号的公益性地图；（二）景区地图、街区地图、公共交通线路图等内容简单的地图；（三）法律法规明确应予公开且不涉及国界、边界、历史疆界、行政区域界线或者范围的地图。

[18] 参见《 地图审核管理规定》第7条 国务院自然资源主管部门负责下列地图的审核：（一）全国地图；（二）主要表现地为两个以上省、自治区、直辖市行政区域的地图（三）香港特别行政区地图、澳门特别行政区地图以及台湾地区地图；（四）世界地图以及主要表现地为国外的地图；（五）历史地图。

[19]http://bzdt.ch.mnr.gov.cn/download.html?superclassName=%25E4%25B8%25AD%25E5%259B%25BD%25E5%2585%25A8%25E5%259B%25BE