一、EOD模式的内涵
自十八大以后,我国生态文明的重要性被提到了前所未有的高度。但生态文明建设的难点就在于“用力甚多而见利寡”。在财政刚性支出增长大于财政收入增长的大背景下,生态文明建设面临着“缺钱”的困境。于是,EOD(Ecology-Oriented Development)模式应运而生。EOD模式实践意义在于将“绿水青山”与“金山银山”相统筹,充分将绿色项目的经济效益与环境效益相结合,帮助政府改善生态环境的同时,解决项目资金问题,力求实现自平衡。
二、EOD模式的发展动态
2020年,国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部联合印发了《关于扩大战略性新兴产业投资 培育壮大新增长点增长极的指导意见》,提出要“在聚焦重点产业投资领域中,要加快节能环保产业试点示范。探索开展环境综合治理托管、生态环境导向的开发(EOD)模式等环境治理模式创新,提升环境治理服务水平,推动环保产业持续发展”。这是生态环境导向的开发(EOD)模式第一次被正式提出。
2021年,国务院办公厅发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》(国办发〔2021〕40号,以下简称“40号文”),就阻碍社会资本参与生态保护修复的信息缺失、融资困难、政策分散、鼓励和支持措施不明确,尤其是交易机制和回报机制不健全问题提出了一系列具备操作性的政策,重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主(包括责任人灭失、自然灾害造成等)的生态保护修复。40号文创造性地提出了项目+产业、项目+碳汇、项目+资源三种收益来源,并提出可将生态保护修复方案、相应的自然资源资产配置方案、各类指标转让及支持政策等一并公开,通过竞争方式确定生态保护修复主体暨自然资源资产使用权人,并签订生态保护修复协议和土地出让合同等自然资源资产配置协议。
目前,我国已开展两次EOD试点征集工作。第一次试点征集始于2020年9月《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》,首次对EOD模式进行完整定义、提出具体目标以及试点内容等要求,标志着EOD模式正式被推向实施层面。第二批试点征集于2021年10月正式开始,《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》中进一步规范EOD项目申报流程,并明确EOD项目成立的核心条件:生态治理与产业开发一体化实施和项目自平衡。
2022年4月11日,生态环境部发布《生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)的通知》(环办科财〔2022〕6号,以下简称“6号文”),标志着EOD项目从试点申报制转为入库制。《指南》是对试点期暴露出来的各种问题和风险的回调,就项目总投资、子项目数量、项目收益来源、申报项目数量等都提出了具体的要求。
三、EOD项目具体落实
(一)应用领域
2022年4月11日,6号文列明入库项目应属于以下领域:
1.大气污染防治。包括北方地区冬季清洁取暖、挥发性有机物综合治理、工业企业深度治理、工业企业燃煤设施清洁能源替代、重点行业超低排放改造、重点行业清洁生产改造、锅炉综合治理、涉气产业园区和集群大气环境综合整治、高排放机动车淘汰换新、船及非道路移动源排放治理、典型行业恶臭治理、重污染天气应对能力建设等。
2.水生态环境保护。包括黑臭水体治理、污水处理设施与配套管网建设改造、污水处理厂污泥处理处置、污水再生及资源化利用、工矿企业和医疗机构水污染治理、工业园区水污染治理、船舶港口水污染治理、水体内源污染治理、流域水生态保护修复、流域水环境综合治理、河湖生态流量保障、重点湖库富营养化控制、河湖生态缓冲带修复、天然(人工)湿地生态系统保护与建设、水源涵养区保护、饮用水水源地保护、入河排污口整治及规范化建设等。
3.重点海域综合治理。以渤海、长江口-杭州湾、珠江口邻近海域为重点,包括海水养殖环境整治、入海排污口及直排海污染源整治、船舶港口污染防治、亲海岸滩环境整治、海洋生态系统保护修复、美丽海湾示范建设等。
4.土壤污染防治。包括建设用地土壤污染风险管控、建设用地土壤污染修复、农用地工矿污染源整治、工矿企业重金属治理、历史遗留重金属污染区域治理、化学品生产企业及工业集聚区地下水污染风险管控、矿山开采区及尾矿库地下水污染综合治理、危险废物处置场及垃圾填埋场地下水污染防治、依赖地下水的生态系统保护、地下水型饮用水水源地保护、重点污染源防渗改造、废弃井封井回填等。
5.农业农村污染治理。包括农村污水处理和资源化利用、农村垃圾治理、农村黑臭水体整治、废弃农膜回收利用、秸秆综合利用、畜禽与水产养殖污染治理和粪污资源化利用、种植业面源污染治理、农村生态环境综合整治等。
6.固废处理处置及资源综合利用。以“无废城市”建设项目为重点,包括城乡生活垃圾收集与处理处置、餐厨垃圾收集与资源化利用、危险废物及医疗废物收集与处理处置、矿产资源(含尾矿)综合利用、废旧资源再生利用、农业固体废物资源化利用、工业固体废物环境风险管控、工业固体废物无害化处理处置及综合利用、建筑垃圾和道路沥青资源化利用、包装废弃物回收处理等。
7.生态保护修复。重要生态系统保护和修复、山水林田湖草沙冰一体化保护和修复、矿区生态保护修复、采煤沉陷区综合治理、生物多样性保护及荒漠化、石漠化、水土流失综合治理等。
8.其他环境治理。生态环境风险防控、放射性污染防治、噪声与振动污染控制、生态环境监测与信息能力建设等。
(二)落地方式
1.特许经营模式
根据试点项目来看,特许经营模式是EOD最常用的投融资运作模式。特许经营是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织,通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益。该模式主要应用于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等领域。特许经营者可通过向用户收费等方式取得收益,若向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的,也可由政府提供可行性缺口补助,包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。
2.投资人+EPC模式
当项目具备充分经营性收入,则可以考虑采用“投资人+EPC”模式,政府方将资产归属、管理、考核等职能全权委托到授权平台公司,而政府将从具体建设管理责任当中脱离,转向履行行政监督职能。授权平台公司再按照政府授权范围,整合资源,选定合适的社会资本方(通常为EPC总承包方),社会资本方与授权平台公司合资组建SPV公司。需要注意的是,中标施工企业只是工程总承包单位,不参与项目投资业务,也不承担任何担保,项目投资由联合体资金方出资。
3.ABO模式
在财政支出额度较大,但支出额度未超过财政部规定上限、项目实施紧迫的区域,EOD项目可采用ABO模式实施项目,由政府授权属地国有企业作为项目业主,签订市场化服务合同,再由该企业整合资源,负责项目的投融资、建设、运营,政府进行绩效考核并按约定给予授权运营服务费。采用ABO模式不需要进行物有所值评价和财政承受能力论证,支付的项目授权运营服务费也不受一般公共预算收入10%的限制,可直接授权委托平台公司实施,项目启动更加迅速。因此,ABO模式一般适用于政府财政支出压力较小,实施进度要求紧迫的EOD项目。但目前ABO模式存在最大的问题是缺乏明确的法律依据,存在合规性风险,需要通过制度的进一步完善,保障其合法合规性。
(三)EOD项目实施过程中的四类主体
1.申报主体
2020年9月出台的《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》中提到:“EOD模式试点申报主体和实施主体为市(县、区)人民政府、园区管委会等。依托项目已落地实施的地区,鼓励政府或园区管委会与试点依托项目承担单位联合申报与实施,政府或园区管委会为联合体牵头方。”
2022年3月出台的《生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)》将表述改为了:“入库项目申报主体应为已建立现代企业制度、经营状况和信用状况良好的市场化企业,或县级(含)以上政府及其有关部门等”。
因此,项目申报主体通常是当地政府或者园区管委会。部分项目中,政府将项目委托给当地国企或城投公司,就会出现以企业为主体来开展申报的情况,但其背后代表的都是当地政府或园区管委会。
2.实施主体
实施主体并非项目公司,而是推进项目实施的常态化存在的责任主体,其职责贯穿于整个项目的生命周期。比较而言,项目公司大多是由实施主体与社会资本合资成立的独立法人企业,贯彻的是股东意志;而实施主体是贯彻地方政府意志,推动项目实施。
由第一、二批EOD试点项目中可以看出,实施主体分为两种类型:一是地方人民政府,二是当地国企/城投企业。其中,第二类实施主体在第一批、第二批试点中占比都超过了70%。
3.项目招标人
项目招标人与实施主体在大多数情况下都是同一主体。EOD项目的招标人基本为地方平台,且绝大部分是市县级的城投公司,省级平台很少。因此,若要跟踪EOD项目信息,可以加大和市县级平台公司的对接力度。
4.项目中标人
从EOD试点项目中可以看出,项目中标人中央企是绝对主力。因为EOD项目投资规模均较大,且包含了项目运营、产业导入等,对投资人的融资能力、运营能力均提出较高要求,而资金实力雄厚以及有产业运营经验的央企在项目承接中具备较大优势。此外,EOD项目较强的公益属性与央企积极承担社会责任的理念也更契合。
由于EOD项目投资往往具有投资规模大、涉及专业多等特点,所以大部分项目中标人都采取了联合体形式投标,以求减轻各方的出资压力,且在项目实施中更好的形成专业领域上的互补。
四、EOD项目实践情况
(一)央企参与EOD项目情况
企业名称 | 项目名称 | 项目时间 | 特点 |
中交集团 | 蓟运河(蓟州段)全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目 | 2019年 | 基于流域生态环境治理的综合开发项目 |
城市片区综合开发项目怡心湖C区 | 2020年11月 | 流域治理与域内片区开发相融合 | |
长乐区河海一体化EOD项目 | 2022年9月26日 | 环境治理类项目+产业开发类项目 | |
长江环保集团 | 光谷生态大走廊生态旅游示范区一期工程 | 2020年8月 | 水道、绿道和旅游专线“三道融合” |
南北港河流域综合治理与开发EOD项目 | 2021年8月30日 | 采取“投资人+EPC+产业导入”的合作开发模式 | |
葛洲坝集团 | 河北潮河流域(滦平段)生态治理与乡村振兴产业融合发展(EOD)及工业固废综合利用项目 | 2022年8月23日 | 生态类项目+产业类项目+工业固废综合利用开发项目 |
(二)地方国企参与EOD项目情况
企业名称 | 项目名称 | 项目时间 | 特点 |
江苏省江阴市绮山湖投资开发建设有限公司 | 江阴市“引江济太”江阴段环境治理与科创产业融合发展实施主体采购项目 | 2022年 | 环境治理与科创产业融合 |
绿地西南建工有限公司 | 川陕革命老区开江县长江上游生态环境综合治理EOD项目 | 2022年 | 联合体投标 |
上海市政总院 | 太湖新城污水处理厂三期扩建工程 | 2022年 | 采用EPC总承包模式建设 |
葛洲坝集团 | 河北潮河流域(滦平段)生态治理与乡村振兴产业融合发展(EOD)及工业固废综合利用项目 | 2022年8月23日 | 生态类项目+产业类项目+工业固废综合利用开发项目 |
(三)民营企业参与EOD项目情况
由于EOD项目的投融资需要调动的资源巨大,涉及大量的环保以外事项,如道路、产业、城市规划等,截至目前,没有任何一家民企作为投资人参与项目的竞争。
(四)江苏省EOD项目实践情况
2021年9月江苏省人民政府发布的《江苏省“十四五”生态环境保护规划》发布并提到:“鼓励推广生态环境导向的开发(EOD)模式,推动生态环境基础设施建设全面融入区域产业发展、城镇建设。”在省级层面为EOD项目提供政策支持。规划明确表明:在流域方面,将视角转向鱼米之乡等农村地区,提出重点开展“农村生态清洁小流域”建设,并鼓励推广生态环境导向的开发(EOD)模式。随后省发改委联合住建厅等10个部门将EOD推广到市政基础设施层面。2021年12月江苏省发布《推进污水资源化利用的实施方案》,鼓励采用EOD开发模式,建设一批“新概念”污水处理厂、尾水生态净化湿地等工程,形成可复制可推广的利用模式。
2019年江苏省成立战略性环保企业—江苏省环保集团,其在2021年12月江苏省第十四次党代会提出明确提出:“探索环境修复+开发建设EOD新模式”,成为EOD项目实施主体,打通EOD项目落地的“最后一公里”。
2023年3月江苏省生态环境厅、江苏省发展改革委和江苏省财政厅联合印发《江苏省生态环境导向开发模式(EOD)实施工作方案(试行)》,提出“十四五”期间,力争在全省范围内建设省级EOD试点项目40个,自2023年起新增15个试点项目纳入国家生态环保金融支持项目储备库。
省级财政对纳入EOD试点项目库的项目给予以下三项政策优惠:一是省级财政资金奖励。对通过中期评估且排名靠前的项目列为优秀示范项目,按照800万元至1500万元进行分档奖励。奖励资金由项目申报地区统筹使用,可用于项目前期工作费用、贴息或其他生态环境治理相关工作。二是引导社会资本支持项目建设。符合要求的入库试点项目,享受绿色信贷、绿色债券等绿色金融政策,择优推送至国家绿色发展基金、省级土壤防治基金予以支持。项目纳入“环保贷”“环保担”项目库,优先推送金融机构予以支持。三是优先推荐进入中央库。获批试点项目优先推荐纳入生态环境部生态环保金融支持项目储备库。入库项目同时享受生态环境部门多项支持政策。项目环评审批纳入“绿色通道”,优先保障污染物排污指标,做到快批快办。项目运行削减的污染物排放指标,经核定后按规定可纳入排污总量指标储备库,流转用于重大项目建设。
五、EOD项目的合规风险及规避
关于EOD项目的合规性,在相关规范性文件中已有多次提及,虽然不够明确具体,但对于合规性要求的大方向是显而易见的。40号文要求“严禁借生态保护修复之名行开发之实,严禁突破耕地保护和生态保护等红线,严禁各类违反法律法规规定的行为”;6号文要求“项目实施中严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、政府债务风险管控、资产处置等各项法规政策要求,依法依规推进项目规范实施,不以任何形式增加地方政府隐性债务”。在EOD项目实践中,如何按照40号文和6号文以及相关法律法规的要求做到依法合规,殊为重要。
(一)项目实施主体选择方式的合规性
按照40号文的规定应“公开竞争引入生态保护修复主体”,但在实践中,大量存在地方政府以授权的方式直接确定本级地方国企为项目实施主体的情况,存在一定争议。
在政府直接授权的投融资模式中,授权方是地方人民政府或者项目的直接主管部门,被授权方是该地方人民政府属地的国有独资企业(即平台公司)或者该独资企业的国有全资子公司。除此以外的主体,都不能发生政府直接授权的关系。被授权方依据授权履行授权方的业主责任,对被授权项目开展项目的投融资、建设、运营等整体服务。被授权的内容不包含行政机关应当履行的行政监管职能。
江苏省住房城乡建设厅、江苏省发展改革委、江苏省财政厅发布的《关于印发推进政府投资工程集中组织建设的指导意见的通知》(苏建建管〔2018〕23号)规定,“各级政府要明确或组建负责本地区政府投资工程集中组织建设的实施单位,明确实施单位在政府投资工程集中组织建设方面的职能。集中组织建设实施单位由政府授权,在工程建设全过程行使政府投资工程建设单位的权利和义务”。江苏省内各级政府可以通过直接授权给“集中组织建设实施单位”的方式,明确EOD项目实施主体,由“集中组织建设实施单位”履行建设单位职能,根据招投标规定通过公开招投标方式招采施工单位,各行业主管部门按照各自职责履行行政监管职能。
依据建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城〔2002〕272号)的规定,“现有国有或国有控股的市政公用企业,应在进行国有资产评估、产权登记的基础上,按规定的程序申请特许经营权。政府也可采取直接委托的方式授予经营权,并由主管部门与受委托企业签定经营合同。”也就是说对存量和新增项目都可以通过直接授权的方式授予地方平台公司实施。
(二)EOD项目收益来源的合规性
40号文明确“社会资本可通过以下方式在生态保护修复中获得收益,采取“生态保护修复+产业导入”方式,利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业;对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统,申请核证碳汇增量并进行交易;通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。”上述规定可以理解为EOD项目的收益包含了:产业、产权、自然资源使用权、特许经营权、资源综合利用权、碳汇权等,也即环境治理的经济效益全部可以内部化。但在实践中,对于EOD项目运营期间政府是否应付费、矿产资源、“土地指标交易收入”能否作为项目的收益来源相关问题仍有争议。
1.EOD项目在运营期间政府是否付费
两批试点项目中部分项目实施内容包含了土地整理相关内容,因此涉及到土地出让金返还或土地增值收益问题,并带来在项目运营期间政府付费等问题。但随着6号文对入库EOD项目的投资额、子项目数量及环境治理内容及实现目标等方面具体的规范要求,现阶段的储备库项目显然已经不能再包含土地整理相关内容。因此,EOD项目运营期间不再具有政府以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助形式付费的情形。
2.砂石等矿产资源等能否作为项目的收益来源
按照相关法律法规及40号文第等的规定,对于项目实施过程中产生的河沙、尾矿等自然资源,实施主体无“开采权”,能享有的仅是与实施环境治理项目相关的“使用权”或“利用权”,而不能享有收益权,即有权通过使用或利用获得相应收益,而无权直接将资源作为收益来源。
3.“土地指标交易收入”能否作为项目收益来源
整治后的土地指标交易收入作为项目收入和项目收益来源,是否存在合法合规性及政府隐性债务风险,在实践中有着不同的认识和理解。根据40号文相关规定“社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后,节余指标可以按照城乡建设用地增减挂钩政策,在省域范围内流转使用”,多地金融机构对土地指标交易收入作为项目收益或还款来源也是认可的。因此笔者认为,无论是补充耕地指标交易收入还是占补平衡指标交易收入,都可以作为项目的收益来源。
(三)项目土地使用的合规性
EOD项目涉及的用地需求主要为生态环境治理用地和产业开发用地。项目开发建设过程中涉及的土地使用合规问题主要有:1.土地使用权的取得方式;2.产业开发的土地使用权是否应有偿取得;3.土地作为项目资产处置时的合规性等。
1. 土地使用权的取得方式
生态环境治理用地根据国家《划拨土地目录》应属于基础设施建设用地,可以划拨用地方式取得,而对于产业开发用地是否可通过项目整体招标获得尚未明确。若想以项目整体招标方式取得产业开发用地,现阶段应通过协议等方式将土地开发的详细规则列明,保证在今后的纠纷中于法有据。
2. 产业开发的土地使用权是否应有偿取得
根据《江苏省土地管理条例》第五十条,建设单位和个人使用国有土地,除依法可以以划拨方式取得外,应当以出让、租赁、作价出资(入股)等有偿方式取得国有土地使用权,并在依法缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后方可使用土地、办理不动产登记手续。国有土地使用权出让由设区的市、县(市)人民政府统一组织,自然资源主管部门负责具体实施,按照国家有关规定采用招标、拍卖、挂牌或者协议等公开方式进行。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的,应当采取招标、拍卖、挂牌的方式出让。因此若不符合划拨土地目录的土地,应当纳入项目建设成本,缴纳土地出让金。
3. 土地作为项目资产处置时的合规性
若EOD项目设置了项目公司处置子项资产的条款,且在获得土地时未支付土地费用,则根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定,在将土地作为项目资产处置前应补缴土地出让金。
(四)项目实施条款的设置
1.合作期限的确定
由于EOD项目建设运营周期普遍较长,为保证EOD项目整个生命周期的正常运转,建议在项目合同中要明确合作期限,一般以建设期+还款期、建设期+运营期、建设期+回购期、建设期+缺陷责任期等形式进行约定,可以对项目分类分段设定合作期限,对于合作期限非正常延长或缩短要设计对应的权责条款。
2.设立项目公司的相关条款
EOD项目通常由中标社会资本方与政府平台公司成立项目公司,在设立项目公司的过程中,可采取以下方式合理规避风险:(1)根据需求,以项目整体或分子项设立项目公司;(2)提高实施主体在项目公司的股权比例;(3)合理确定注册资本金金额;(4)注册资本金可采用分批缴纳方式减轻资金压力;(5)预留第三方进入项目公司的通道;(6)在股权锁定期届满后允许退出;(7)降低实施主体参与分红的比例或争取实施主体不参与分红的项目合同条款。
3.具化前期费用
EOD项目总投资构成中,工程建设前期费用一般包括征地拆迁安置补偿费或购地费。为降低项目实施风险,应尽量降低前期费用金额,明确资金使用方式,可以实行上限包干以规避超支风险,分期支付以降低资金压力,设置及时回收条款以争取及时回笼资金等。
4.确保回报机制有效
目前,落地实施的EOD项目主要收入来源包括土地溢价、产业反哺分成收益、资源补偿及对价、经营性收入及其他收入、政府购买服务、股权转让所得等。基于当前实际,可采取寻求定向支持农业农村的土地出让收益、政府根据项目区域财政收入增长给予的专项支持、国家生态环保专项补贴资金、土地指标及碳排放指标等交易收入、项目自身经营性收益等方式,积极拓宽收入来源,确保回报机制有效。此外,最好有财务情况较好、资金资产状况优、信用评级较高的政府平台公司提供担保或设计有协调地区相关优质资产资源作为补充等补救条款、违约赔偿条款、止损条款或刹车机制等。
5.融资条款的设置
目前EOD项目的资本金融资方式通常为多个施工单位组成的联合体共同融资或者预留引入信托或基金管理公司等第三方股东的接口,后期通过通道寻求认购方或施工单位分别出资。在严禁新增隐性债务要求下金融机构对EOD项目贷款审批更加严格、谨慎。为此,建议在策划项目时提前与银行等金融机构沟通,尽量按其融资放款条件将更多经营性内容加入(如水厂、矿产、发电、供热、供气等)、减少征地拆迁补偿量且控制规模、寻找本地平台企业提供增信担保等,另外要明晰项目融资主体为项目公司、社会资本方还是招标主体;项目各方是协助融资还是代替融资;是否需要提供股东借款、融资担保、增信、差额补助等融资支持保障措施以及融资不到位的处置措施等内容。
(五)政策法规变动风险
EOD模式是创新的项目实施模式,尚未出台EOD模式详细指导意见和政策规范,一些政策开口与现行政策法规有冲突,对项目实施的指导性不足,生态环境部目前仅以试点方式推进EOD项目实施。政策法规的不健全会导致项目前期策划不充分,对实施风险评估不到位,无法合理保障社会资本方的利益,形成潜在的纠纷隐患。建议在EOD项目实施过程中,提前谋划,在现行基础设施投资建设法律法规的指导下,针对项目风险深入研判,确保各方共担风险。
五、结语
随着国家对EOD模式政策的支持逐步明确和强化、法律法规等机制的逐步完善和落实,EOD模式逐渐成为政府圈、规划圈、基建圈、地产圈、金融圈等领域高度重视的能够推动区域经济绿色发展、新型城镇化建设、乡村振兴的热点模式。生态导向的EOD模式顺应我国生态文明建设及可持续发展道路要求,是未来建设和发展的新方向。