论中国内地区域性仲裁中心的构建

作者:周原 杨斐

观点

引言

随着全球仲裁服务市场竞争程度的加深,我国仲裁机构之地域局限性所造成的劣势愈加显现,建立区域性仲裁中心是突破地域局限性的有效措施。笔者拟通过梳理仲裁地域局限性的成因,结合当下我国的实际情况,试论述我国构建区域仲裁中心的可行性并提出路径设想。

一、内地仲裁地域局限性的成因及现状

(一)内地仲裁地域局限性之成因

1950年《关于机关、国营企业、合作社签订合同契约暂行办法》确立了经济合同纠纷“仲裁前置”的规则,并确定了经济合同仲裁管辖按行政区划分工的原则,内地仲裁的地域局限性已初见端倪。

1981年初,伴随《经济合同法》《经济合同仲裁条例》等制度的出台,经济合同纠纷的管辖机关扩张至工商行政管理部门,各地工商行政管理部门陆续制定具体的仲裁实施细则,先后成立了附设的仲裁机构。这一时期,仲裁机构附设于行政机关,不具备独立性。行政依附性决定了仲裁机构的运作不能超出行政管辖的地域范围,各仲裁机构在受案范围按地域进行分工。可见,由此产生的结果,是仲裁机构在案件受理范围上以行政管辖的区域为界,以行政化的手段构筑仲裁机构间的地域壁垒,内地仲裁的地域阻隔得以赓续。

由此可见,我国的仲裁机构体系发轫于计划经济时代的经济合同仲裁制度,最初成立的仲裁机构与行政机关高度同构,经济合同仲裁基本由行政机构各部门主持,严格意义上不符合仲裁以当事人合意为基石的内涵。虽然中国国际贸易促进委员会分别于1956年、1959年设立的对外贸易仲裁委员会(下称“贸仲”)、中国国际贸易促进委员会海事仲裁委员会(下称“海仲”)并未遭遇明显的地域阻隔和行政权力的沾染,但贸仲、海仲设立的初衷是为了解决对外贸易纠纷,仅分别受理涉外民商事、海事案件。因此,贸仲、海仲的设立对这一时期我国仲裁体制整体发展的影响甚微。

进入市场经济时代后,为确保仲裁机构朝着民间化、专业化的方向发展,1994年《中华人民共和国仲裁法》(下称“《仲裁法》”)应运而生。《仲裁法》确立了“仲裁委员会独立于行政机关”“仲裁不实行级别管辖和地域管辖”等具体规则,在制度层面上已初步表达打破仲裁机构地域局限性的意愿。但实践层面,仲裁机构地域困境仍未改善,具体表现在案件来源、仲裁机构构成人员等多个方面。在仲裁机构民间化改革方向已然清晰的当下,仲裁机构的地域局限性不仅直接限制了仲裁机构的发展,分散了仲裁力量,同时还加重了财政负担,更有碍于构建仲裁市场的合理竞争机制。换言之,仲裁机构的地域局限性已然成为制约我国仲裁机构甚至仲裁制度发展的病根。

(二)内地仲裁机构发展现状及地域局限性的体现

1.内地仲裁机构“多而不精”

根据《仲裁法》第十条第一款,“设区的市可以根据需要”设立仲裁委员会。截至2018年底,我国共有293个设区的市,同时期全国共设立255家仲裁机构(现已达到270家),即超过85%的地级市都设立了仲裁机构,是世界上仲裁机构最多的国家。但仲裁机构的业务范围存在严重的地域阻隔,不同行政区域内仲裁机构的发展状况存在霄壤之别。公开数据显示,位于内地沿海一线城市的S仲裁院在2022年总共受案8200余件,受案总争议金额为1272亿元;位于我国直辖市的B仲裁委员会2022年度的受案量亦超出8400件,受案总争议金额达970亿元;而位于我国华北地区地级市的L仲裁委员会同年度总共受案80件,受案总争议金额仅为1.2亿元。通过比对年度受案量和案件争议标的额可知,内地绝大多数仲裁机构的实际情况与L仲裁委员会更为接近。

诚然,在人口集中、经济发展迅速、争议解决需求庞大的地区组建仲裁机构,能够满足当事人通过仲裁快速解决争议的现实需求。但从我国各地发展状况和仲裁机构数量来看,许多地方政府并非出于对案源情况、人口密度及当地经济发展水平的考虑,而是出于申请财政拨款、解决就业问题、树立当地政府形象等其他“需要”组建仲裁机构,案源不足是其中绝大多数仲裁机构面临的关键问题。尤其是出于“其他需要”在内地欠发达地区设立的仲裁机构,由于所处行政区域本身人口基数小、经济发展缓慢,加之本身在国内亦不具备较高知名度等原因,这类仲裁机构的受案量与经济相对发达地区的仲裁机构相差悬殊,它们更多的是通过被动地等待政府的业务推广协助和财政拨款以保障其基本生存和持续运营。

同时,许多地方政府将对仲裁机构的“管理权”交由司法行政部门,由其实际执掌仲裁机构的人事任免、财政收支,将依法具有独立性的仲裁机构异化为具有行政隶属特征的“下设机构”。时至今日,无论制度还是实践层面,仲裁机构的组建依托于行政主导的整体格局仍未改变。各地方政府仍“根据需要”以组建当地“自己的仲裁机构”,从而使与L仲裁委员会境况相仿的仲裁机构数量逐年增长,最终造成我国仲裁机构“多而不精”的局面。

2.仲裁机构人员构成受限

仲裁机构工作人员的专业水平、职业素养和办案能力直接决定仲裁制度的价值和目的能否实现。而内地仲裁机构的人员存在以下几大问题:首先,大多数仲裁员、仲裁委员会委员及仲裁秘书是从仲裁机构所在地市的单位中选拔;其次,我国除教育资源、经济水平较高的几个省市外,剩余地区缺乏输送具备法律、经济等仲裁所必需专业知识人才的高校;再有,具备专业知识的人才大多流往北京、上海等一线城市。这就导致绝大多数的仲裁机构无法聚集提供优质仲裁服务所必需的仲裁员、仲裁秘书等组成人员。

相较之下,新加坡境内仅有新加坡国际仲裁中心(下称“SIAC”)一家仲裁机构,但SIAC登记在册的仲裁员由世界各地在海上保险和航运行业、银行金融业务、国际贸易以及工程建筑合同领域的专家组成。不仅如此,SIAC的仲裁秘书多数来自亚洲不同国家,具有多种专业背景和行业经验。归因于仲裁机构组成人员的专业领域明确且能够满足不同国家和多元商业文化的当事人的需要,SIAC每年都能在世界范围内受理大量的国际海商事仲裁案件。

综上,笔者认为,针对我国仲裁机构地域困局之突破之道在于构建区域性仲裁中心。通过合并吸收诸多仲裁机构而建立区域仲裁中心,可集中优势资源组建具有更高水准的仲裁机构,进而可以吸引更多优秀仲裁人才,扩大案源范围,提升案源质量,加速形成在国内、国际均具有竞争优势的仲裁机构。

二、构建内地区域性仲裁中心的可行性

(一)现行制度并未阻碍内地区域性仲裁中心的构建

1.现行制度并未禁止内地仲裁机构的合并和终止

现行《仲裁法》并未对仲裁机构的合并和终止情形予以规定,亦未否定仲裁机构合并、终止的合法性。据此,在某一仲裁机构的受案量无法维持其基本生存时,自然可以遵循私法自治原则选择与其他仲裁机构合并或终止。

实践层面,我国内地亦有仲裁机构合并的先例。2017年12月,深圳仲裁委员会与华南国际经济贸易仲裁委员会合并为深圳国际仲裁院,在当时引起业内广泛关注。合并前的两家仲裁机构在2016年度受案总金额分别位列全国第5位、第6位,合并后的深圳国际仲裁院集中了合并前两家仲裁机构的优秀仲裁员,完善了治理机制,在进一步开拓国内、国际市场后,于2022年以1272.61亿元的受案总金额位列榜首,取得显著的竞争优势。

2.现行制度本身未对内地仲裁机构跨区域派设分会预设障碍

制度层面,我国《仲裁法》尚未明确仲裁机构能否自行跨区域派设分支机构,亦未对仲裁机构设立分支机构的程序作出限制性规定。

实践层面,内地仲裁机构通过跨区域派设分会、联络处的方式进行业务宣传,扩大案源的事例已不鲜见。例如,海仲分别在香港、福建、上海、天津等地设立了多个分会及仲裁中心,跨区域为中外当事人提供以仲裁为主的多元化纠纷解决服务;广州仲裁委员会跨区域派设了南沙国际仲裁中心、东莞分会和中山分会,以广州及周边的东莞、中山等地区为依托,将业务范围扩大至珠江东岸多个城市以及港澳地区;贸仲也在上海、天津、香港、温哥华等地设立了分支机构。由此可见,仲裁机构跨区域设立分支机构以扩大受案范围,已是多地通行之势。

(二)境外区域性仲裁中心的实践经验

  1. 亚非法协香港区域仲裁中心(AALCO Hong Kong Regional Arbitration Centre)

为在亚洲和非洲地区推广国际商事仲裁并为制度的落地配置基础设施,我国中央人民政府与亚洲—非洲法律协商组织(以下简称“亚非法协”)于2021年11月共同组建成立亚非法协香港区域仲裁中心。亚非法协是亚洲、非洲地区唯一的“跨政府法律咨询组织”,几乎涵盖了所有亚洲、非洲的主要国家。包括近期成立的亚非法协香港区域仲裁中心在内,亚非法协目前共有六个国际区域仲裁中心。在亚非法协现有的区域仲裁中心基础上,设于香港的中心作为亚非法协争议解决体系的协调机构,旨在促进仲裁机构和其他替代争议解决服务的发展和有效运作;促进各种替代争议解决服务规则在亚太地区的更广泛应用;为替代争议解决服务提供便利,包括临时仲裁及在中心和其他仲裁机构主持下进行的仲裁;以及协助执行仲裁裁决。

可见,我国行政机关具有构建区域性仲裁中心的意识,并已经做出构建跨区域仲裁中心的尝试。由政府牵头组织构建区域性仲裁中心的思路和实践经验,为实现国内仲裁机构的合并提供了参考。

2.美国争端解决国际中心(International Centre for Dispute Resolution)

美国作为一个联邦制国体的国家,如何凝聚各州的优质仲裁力量成为其推动国内仲裁发展必须解决的首要问题。为此,美国仲裁协会于1996年组建了全国性的争端解决国际中心(下称“ICDR”)。美国通过仲裁协会构建区域性仲裁中心的具体举措,主要体现在仲裁网络的扩张、服务设施的构建和仲裁员的汇集三个方面。具言之,美国仲裁协会组建了一个由500余位行业副主席组成的仲裁委员会;设置了覆盖全美范围的仲裁员名册,以供当事人跨州选择仲裁员;建立了全国性的服务设施。根据ICDR、美国仲裁协会与其他国家、地区签署的协议,ICDR不仅可以直接受理他国、其他地区内的商事仲裁与调解案件,还能够向他国司法行政机关提供当地仲裁员、调解员甚至法官的培训技巧和管理建议。

3.耶路撒冷仲裁中心(Jerusalem Arbitration Center)

2013年,巴勒斯坦国际商会与以色列国际商会合作建立了耶路撒冷仲裁中心(下称“JAC”)。经巴以两国认可,JAC的主要职责中包含了“促进仲裁地位的提高”“展开宣传以不断提高机构知名度”“确保两国的贸易主体可以通过公正、高效及成本低廉的程序解决商事纠纷”等有利于该仲裁机构发展的有益因素。与ICDR和亚非法协香港区域仲裁中心不同的是,JAC的组建是由国际商会主导进行。

从运作模式、规则设计等各个环节所体现的资源整合情况来看,相较于由单一仲裁机构跨区域派设分会、仲裁院等分支机构,由仲裁协会、商会主导组建区域性商事仲裁中心更符合我国内地仲裁机构发展的终极目标。而由中国仲裁协会参照适用亚非法协和JAC提供的实践经验,加之政府的支持,以组建区域性商事仲裁中心,更具备可操作性。

三、构建内地区域性仲裁中心的路径设想

(一)善用行政力量,推动仲裁机构的合并构建区域性仲裁中心

如上所述,内地仲裁机构今日所呈现的地域局限性与我国仲裁机构的“行政化”休戚相关,“去行政化是我国仲裁机构改革与发展的必然要求”这一观点已成为我国法学界、实务界共识。

但是,我国仲裁机构“行政化”的形成既有立法层面的因素,也有实践层面的原因。基于法律稳定性的考量、囿于法律滞后性的特点,法律的修改必然要经历漫长的过程。又因我国仲裁机构脱胎于行政力量的组建和推进,仲裁机构成立伊始就具有强烈的“准司法属性”,“立法和实践均倾向于认为仲裁是国家职能体系的一部分并将其视作公权力的延伸,认为仲裁属于公共产品范畴”。可见,仲裁机构“去行政化”任重道远,绝非一朝一夕可以实现。  

据此,笔者认为“去行政化”并非仲裁机构体制改革的当务之急。反之,在现行制度下,启动并逐步推行仲裁机构的体制改革在应然层面与实践层面均需要行政部门的协助和支持,由行政机关主导整合仲裁力量在当下更具备可实现性。而各省、市政府作为《仲裁法》法定的“行政机构组建机关”,由其主导各仲裁机构的合并、合作,以搭建区域性仲裁中心的平台亦具备法律依据。

而且,由行政机关主导构建内地区域性仲裁中心与仲裁“去行政化”的终极目标并不存在必然矛盾。立法机关仍能够在行政机关组建区域性仲裁中心后,通过逐步的制度修改,去除仲裁机构构成人员的行政属性,使仲裁机构适应市场化运营规则,最终实现行政力量退出仲裁舞台,逐步使仲裁机构完全“回归民间”,同时为日后通过立法明确仲裁机构的法律属性、回归仲裁私法自治厉兵秣马。

(二)构建区域性仲裁中心的同时设置应对行政干预的防范机制

由行政机关主导构建内地区域性仲裁中心,应当在构建区域性仲裁中心的同时制定具体降低行政兼职人员在仲裁机构的占比的规则,以吸纳更多仲裁领域的专家、学者委员,以提升仲裁机构的专业化程度,提高仲裁的公信力。

1.防止行政权力渗透,提高构成人员专业化程度

在构建区域性仲裁中心的同时,有必要通过制定实施细则,细化仲裁机构专家委员的选任标准,对仲裁机构办事机构的组成人员作出相应的限制,建立行政权力干预仲裁机构的负面权力清单,以构建具备可操作性的仲裁机构构成人员防范机制。

为确保仲裁机构的专业化,现行《仲裁法》中已经明确,法律、经贸专家的数量必须大于仲裁机构整体组成人员的三分之二,已体现了立法者欲降低仲裁机构中行政兼职人员比例,提高专家委员比例的意愿。但因仲裁机构组成人员中“专家”一词的内涵与外延未被立法严格界定,实践层面也反映出内地仲裁机构组成人员多数来自行政机关,而专家委员数量却未达到应有比例的现实情况。行政官员兼任仲裁员,不仅为行政机关干预仲裁提供了渠道和便利,还可能因行政事务而影响仲裁机构的服务水平、办案效率,影响仲裁公信力。据此,为避免行政权力的渗透而制定具体的仲裁机构构成人员防范机制,亦符合《仲裁法》的立法本意。

2.禁止行政机关参与仲裁机构的业务推广

在内地欠发达地区设立的仲裁机构,往往无法通过自身业务水平赢得维持生存所必需的案源。为拓展业务,这类仲裁机构一般会借助于行政公权力推广业务,而行政机关出于维系政府形象、提高政绩等动机往往对此也表达“乐善好施”的态度,例如,原建设部、国务院法制办联合下发的《关于在全国建设系统进一步推行仲裁法律制度的意见》要求各地对其使用的建设系统合同示范文本的合同争议解决条款进行修订,加入仲裁争议解决条款,并根据“自愿、便捷”的原则推荐所在地仲裁委员会供当事人选择。某仲裁委员会所在地工商行政管理部门公布的各行业合同示范文本中,有超过九成的合同文本在争议解决条款都使用了选择该仲裁委员会进行仲裁的表述。这进一步导致仲裁机构缺乏危机和竞争意识,不利于仲裁机构的良性发展。

为提高仲裁机构的国内、国际竞争力,构建仲裁机构合理竞争机制并提高仲裁的公信力,应禁止行政机关参与仲裁机构的业务推广,倒逼业绩不佳的仲裁机构通过提升仲裁服务质量以吸引当事人选择仲裁解决争端,从而拓展案源,增加受案量,使仲裁机构以及组建后的区域性仲裁中心朝着独立自治和专业化方向运行。

(三)建立统一的仲裁线上服务平台

一个用户体验感优质的仲裁机构线上服务平台的意义不言而喻。目前,国内仲裁机构各自为战,可谓“一机构,一平台”。且各仲裁服务平台具体操作模式各不相同,仲裁参与人的体验度差异较大。

如能借鉴域外经验,结合我国国情,设计建立一套仲裁线上服务平台,在全国仲裁机构内统一推行使用,将极大提升仲裁参与人对仲裁便利性、高效性的认同感。通过建立区域仲裁中心线上服务平台的阶段目标,逐步实现建立全国统一的仲裁服务平台的远景目标,以提升国人对仲裁之接受度,自下而上地助力仲裁体制改革,以抵消我国由官方自上而下建立推行仲裁制度形成的诸多积弊,为构建内地区域性商事仲裁中心、提高仲裁服务质量夯实基础。

四、后区域性仲裁中心时代的思考

如前述,在全球仲裁服务市场竞争激烈的当下,我国亟待构建具有国内、国际竞争力的区域性仲裁中心,且现阶段由政府主导落实上述构思更具备可行性。但由行政力量驱动区域性仲裁中心的构建并不等同于否定“去行政化”的目标,在构建区域性仲裁中心后,仍需逐步推进现行法律制度的修改与完善。

第一,明确仲裁机构私法主体属性。仲裁的本质是社会纠纷解决的私法自治实现机制,仲裁机构是该机制得以更高效运行的组织保障,其应当具有区别于司法的“非官方性”,否则将间接否定私法主体自由选择纠纷解决机制的自治权利,仲裁机构也将异化为“第二个法院”而丧失存在价值。因此,在承认仲裁机构私法主体属性的基础上,仲裁机构不宜保留事业单位的属性。无论应被定性为非营利法人、社会服务机构还是社会团体法人,仲裁机构的私法主体属性都有待立法予以确认。

第二,制定仲裁机构的合并、退出机制。《仲裁法》仅粗略规定了仲裁机构的组建,仲裁机构的合并、退出机制尚不健全,缺乏统一的、高位阶的法律、行政法规予以规制。基于内地大部分仲裁机构初期均由地方政府牵头组建的时代背景,建议在《仲裁法》中新增“仲裁机构(仲裁委员会)可以由省、自治区、直辖市、设区的市的人民政府解散”之规定,建立仲裁机构的强制退出机制。同时,赋予仲裁机构主动退出的权利,建立仲裁机构的主动退出机制,以完善仲裁机构的终止制度。

第三,明确仲裁机构分支机构的法律地位。制度的缺位将直接打击仲裁机构以及区域性仲裁中心异地派设分支机构的积极性。建议在《仲裁法》中明确仲裁机构分支机构的法律地位,并细化规定分支机构设立、变更、运行、退出程序,以便在全国范围内形成统一的管理规范。同时,建议删除《重新组建仲裁机构方案》等法规中“一个符合条件的城市只能设立一家仲裁机构”的表述,并确认仲裁机构跨区域设立分支机构的合法性以及行为边界,从根本上保障我国仲裁机构合理竞争机制的运行。

结语

随着国际商事纠纷的数量不断上升,区域性商事仲裁中心在解决国际商事纠纷方面发挥的作用日益显著。我国亟须打破内地仲裁机构的发展不平衡状态,扭转地域局限性所带来的劣势,并在此基础上填补制度空白,设计脱出一隅的应对策略。现阶段,应利用国际商事纠纷需求增加的有利时机,搭建中国内地区域性仲裁中心建设平台,汇聚仲裁优势力量,为中国仲裁机构参与国际仲裁服务市场竞争营造有利局面。



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