2022年12月，中央经济工作会议提出，要通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资，加快实施“十四五”重大工程，加强区域间基础设施联通。鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设。推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行。
2023年8月，《金砖国家领导人第十五次会晤约翰内斯堡宣言》“我们将继续支持政府和社会资本合作（PPP）及基础设施工作组分享基础设施有效开发和交付方面的知识、良好做法和经验，使各成员国从中受益”。
2023年11月3日，国务院办公厅转发了国家发展改革委、财政部 《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号，以下简称“《指导意见》”），给自2023年2月暂停政府和社会资本合作模式后的基础设施投融资领域，开启了以落实促进民营经济和民间投资发展、遏制新增地方政府隐性债务，实现规范发展为政策导向的高质量投资、高质量发展新阶段。
一、政策出台背景
随着2022年国家审计署对包括PPP、特许经营、ABO、EPC+O等基础设施投融资模式在实际运用过程中诱发的地方政府债务，以及公共基础设施投资使用效率等方面影响的专项审计工作的开展，陆续发现我国主流的基础设施投融资模式实践中，存在设置民营资本参与的壁垒，形成地方政府隐性债务、偏离公共服务范围，倒向商业开发和形象工程，虚假包装项目等偏离制度本意、管理机制流于形式等情况。2023年2月起财政部会同国家发改委对PPP及特许经营模式开展全面核查，并暂停尚未开展招标及开工的PPP项目。经过半年多的核查，10月初国务院办公厅转发了《政府和社会资本合作存量项目分类处理意见》，11月形成并对外公布了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号），阶段性完成了本次整改工作，后续还将修订《基础设施和公用事业特许经营管理办法》及出台相关配套细则。
二、《指导意见》的亮点及新导向
《指导意见》虽然只有共四个部分共18条，篇幅不长，但由国办转发，确立了发挥市场机制、优先选择民营企业和遏制新增隐性债务三个基础设施投融资未来发展的导向，具体有以下实操亮点及要求：
1、关于政府和社会资本合作的概念及管理
自2014年开始，基础设施投融资领域存在PPP、特许经营、BOT、政府采购及与政府平台公司股权合作等诸多不同的概念，虽然国发改在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中给予了定义，但前述概念是上下包含的关系，还是平行适用的关系一直容易产生混淆。本次《指导意见》予以了明确，“政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施”。同时进一步明确，“国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作”。
相关概念的厘清及通过国务院办公厅对行业主管部门的确定，也意味着PPP模式下的“两评一案”已完成阶段性任务，未来将取消PPP项目库，财政部门不再负责项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证，不再执行每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的规定。
2、优先选择民营企业参与
《指导意见》中对民营企业参与政府与社会资本合作，通过定期公布清单的方式给予具体且具有可落地性的支持。首批2023年清单中，按照应由民营企业独资或控股的项目；民营企业股权占比原则上不低于35%的项目；积极创造条件、支持民营企业参与的项目三种情况进行了分类。
需要关注的是，上述分类适用于特许经营新建（含改扩建）项目，对于已经建成的公用基础设施资产，比如存量污水处理厂、供水厂、文化旅游基础设施，笔者理解，2023年2月新老划断及《指导意见》出台后，对于新开展的特许经营TOT招投标活动，并不受民营企业股权占比的要求限制，可以由地方国企或央企依法合规全资参与，地方国企或央企并非仅能对2023年2月前的项目全资参与，即《指导意见》中“鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产”。在国发改办公厅《关于印发盘活存量资产扩大有效投资典型案例的通知》（发改办投资[2022]1023号）中可见，国有企业通过TOT方式参与到特许经营权转让的模式，属于对存量基础资产的第一次盘活。
当然，从2014年到2023年PPP推广过程中的经验来看，央国企在与民营企业合作过程中，特别是民营企业参股比例较大但不控股的情况下，特许经营项目公司需严格履行国有企业管理的相关要求，比如“三重一大”规则，造成党委讨论通过的事项当与民营企业股东发生意见不一致时，出现无法通过股东会审议的情况，造成公司治理及项目建设的僵局。笔者提示，在《指导意见》进一步强化“国民合作”的深化模式中，未来在特许经营项目公司的公司章程中，应更多嵌入由专业律师特别草拟的，符合各方管理规范和利益的公司治理准则及僵局防范条款。
3、明确使用者付费及政府补贴的适用原则
《指导意见》在突出特许经营项目应聚焦使用者付费的同时，也非常切合实际的考虑到对于部分基建补短板项目，政府补贴的原则和规范方式问题。
一方面，为给市场培育更多的，可以通过使用者付费实现建设成本、运营成本和投资收益完全覆盖的项目，《指导意见》允许在建设期对项目建设资金进行支持，此举可以在较大程度上，减少企业特别是民营企业在重资产投资上的项目资本金和融资压力，更有利于创造与国央企在运用技术端，公平竞争的条件，切实拉动民间投资。
另一方面，《指导意见》规定，在“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”的前提下，可以采用“政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本”的方式。换句话理解，笔者认为应该是指，对于不论是政府自行或授权城投公司、轨道集团实施建设，还是通过特许经营权方式建设的基础设施项目，在项目建成后，按照补短板的公共产品需求，需要通过政府的专项基金收入、符合财政预算管理支出用途的税收收入、成本规制的单位和个人按有关规定缴纳、专款专用的费用等提供资金支持的项目，可穿透视同为使用者付费，与公募REITs发行时对于使用者付费的要求实现有机结合。
4、厘清实际操作细节
《指导意见》在明确上述主要发展导向的同时，也兼顾了实际操作中细节的厘清。比如，明确了特许经营项目的实施主体、公开遴选特许经营者的方式、因改扩建等原因需重新选择特许经营者的处理方式等。
三、《指导意见》与国企改革
2023年11月7日中央全面深化改革委员会第三次会议，审议通过了《关于全面推进美丽中国建设的意见》、《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》、《关于健全自然垄断环节监管体制机制的实施意见》等重要文件，而《指导意见》对于使用者付费的强调及对于公共属性强且具有自然垄断属性的项目的分类，正可为有效落实中央意见提供有效的抓手，党中央要求推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，国有企业在网络型基础设施上投入，提升骨干网络安全可靠性的作用尤为显著，而对于同样需要持续深入推进污染防治攻坚，加快发展方式绿色转型等可以发挥市场机制类型的项目，则让渡给或与民间投资一道实施。
虽然《指导意见》中关于民营企业、外资企业的标准认定方式问题（混改企业、国有港股上市公司等）；对于燃气、水务等地方国企专营下的存量项目、污水管网项目资金来源可否认定为使用者付费等方面仍待配套政策的出台，但在经过本轮对政府投资项目中出现的问题的审慎处理后，短时间内及时出台的兼顾促进民营企业发展、遏制隐性债务、实现高质量投资三个方面的纲领性文件，对迷茫半年之久的基础设施投融资领域一剂强心剂，使各类投资者和行业从业者明了国家政策方向和财政安排补贴运营与地方隐性债务的边界，一定会引领中国特许经营事业走向新的高质量发展道路，在世界经济复苏的进程中，贡献中国智慧。
