论行政协议中行政机关的单方解除权

作者:杨燕、李玉涛

观点

【摘要】行政协议兼具“行政性”与“协议性”,行政机关在行政协议中不仅享有公法上的以行政优益权为法理基础的行政单方解除权,还享有私法上的基于合同法的民事单方解除权。在行政审判实践中,涉及到行政机关单方解除行政协议引发的相关争议时,司法机关应准确区分行政机关行使的单方解除权,究竟是行政性的,还是民事性的。两种类型的单方解除权法理基础不同、行使条件不同、行使程序不同、法律后果也不同。针对性质完全不同的两种单方解除权,司法机关亦应当在审理思路、举证责任分配、审查对象、审查标准、裁判方式上予以适当区分。

【关键词】行政协议 行政优益权 单方解除权


2020年1月1日《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称《协议解释》)正式实施。虽然《协议解释》围绕着行政优益权这一法理基础,明确了行政机关在行政协议中享有单方解除权。但是根据《协议解释》第十七条的规定可知, 行政协议相对人享有基于合同法的约定或法定民事单方解除权。基于行政协议的“双方性”和“协议性”,行政机关作为一方当事人,当然亦应享有基于合同法的约定或法定民事单方解除权。但《协议解释》对行政机关的民事单方解除权,未作明确规定,导致司法实践中出现一定程度的混乱。本文通过对行政解除权进行探讨,以期能够对法律实践有所助益。

一、典型案例引入

(一)案情概况

2011年7月,某市政府授权的某市住房和城乡建设局(甲方)与某燃气公司(乙方)协商共同开发某市天然气综合利用项目,双方签订《某市天然气综合利用项目合作协议》(以下简称“《合作协议》”),达成如下合作协议,约定在协议签订八个月内,若乙方因自身原因只是工程无法正常开工,则本协议废止。协议签订后,某燃气公司对项目进行了部分开工建设。 

2014年7月,某市住房和城乡建设局对某燃气公司作出催告通知,通知载明某燃气公司因未及时办理天然气经营许可手续,影响了当地居民的生活。现通知其抓紧办理许可手续,否则将收回其经营许可的资格。后经协商,某燃气公司作出承诺:“在办理完成项目开工手续后三个月内完成工作,如不能按照完成,将自动退出政府所授予经营区域。”

2016年4月,某市政府作出《47号通知》决定按照相关框架合作协议中有关违约责任,收回某燃气公司的燃气经营区域授权,授权给其他组织代表某市政府经营管理。 某燃气公司不服上述决定,向某市政府上一级政府提出复议,复议被维持后,提起行政诉讼,请求法院判决确认被告作出《47号通知》收回原告全部燃气经营区域授权决定的行为违法;请求依法撤销被告作出《47号通知》收回原告全部燃气经营区域授权的决定。

(二)裁判结果

本案一审法院驳回某燃气公司的诉讼请求。二审法院认为,涉案合作协议系某市政府与上诉人的真实意思表示,内容不违反法律规定,应属有效,双方均应按约定履行各自义务。依据《合同法》第九十四条第 (四)项的规定,上诉人对燃气项目建设作出了保证和承诺,但仍未按照其承诺消除项目建设的障碍,亦未向某市政府提出不能履行相关义务的异议。上诉人取得燃气经营区域授权后,在长达五年的时间内,而且是在某市政府要求其履行义务的期限内,一直未完成全部授权经营区域内的燃气项目建设。该事实表明上诉人迟延履行义务,导致相关经营区域的供气目的不能实现,合同解除的法定条件成立。某市政府据此作出47号通知,决定按照合作协议中有关违约责任收回上诉人的燃气经营区域授权,实质是解除上诉人在上述区域的燃气特许经营协议,并无不当。

二审法院撤销一审判决及行政复议决定,并确认某市政府作出《47号通知》收回某燃气公司燃气经营区域授权的行政行为程序违法,但不撤销该行政行为。同时驳回某燃气公司的其他诉讼请求。

(三)案例思考与问题提出

上述案例是一项典型的涉及行政协议解除的案件。根据二审法院的观点,案涉《合作协议》属于行政协议。某市政府认为某燃气公司未能按照《合作协议》的约定及时履行合同义务,因此作出《47号通知》,决定按照合作协议中有关违约责任收回某燃气公司的燃气经营区域授权,实质是解除某燃气公司在上述区域的燃气特许经营协议。

由上述可知,某市政府实施地解除与某燃气公司之间《合作协议》的行为,本质上是行政机关通过行使民事单方解除权解除行政协议。

但是,二审法院依据《市政公用事业特许经营管理办法》(以下简称“《管理办法》”)第二十五条规定 认为,某市政府未能保障某燃气公司的陈述申辩权利,也未按照某燃气公司的要求,举行听证。由于某市政府未提供证据证明其已履行了相应义务,其取消特许经营权的行为不符合上述法律规定,属于程序违法。

基于上述二审法院观点可知,二审法院认为行政机关在解除与行政协议相对人之间的行政协议后,依据《管理办法》第二十五条的规定,行政协议相对人要求听证的,行政机关还需组织听证。但是,根据《管理办法》第二十五条规定可知,只有对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的,才组织听证。而且需要满足《管理办法》第十八条规定的五种情形。 纵观本案某燃气公司是因为迟延履行《合作协议》规定的义务,致使协议目的无法实现进而导致行政机关终止协议,不符合《管理办法》第十八条列明的五种情形,因此,何来组织听证之说?

综上所述,该案例属于行政机关通过行使民事单方解除权解除行政协议,行政协议相对人不服提起诉讼。二审法院在审理该行政协议解除案件时,一方面认可行政机关行使民事合同单方解除权的合法性;另一方面又认为行政机关在解除行政协议时还应当履行行政法上的程序义务。显然,二审法院在审查行政机关行使民事单方解除权解除行政协议案件时,审理思路存在一定的混乱。那么,司法裁判机关应如何区分两种类型的单方解除权,并且在行政机关行使不同类型解除权的行政协议解除案件,司法机关又将采取何种审理思路更加合理,下文将对此问题予以探讨。

二、行政协议单方解除权的法理基础

行政协议是为了实现行政管理和公共服务目的的实现而签订的,一旦签订,行政协议的内容就得以确定。原则上其内容需要依照约定予以履行,但是行政协议的内容也可能因为各种原因解除。鉴于协议签订的主体双方既包含行政机关,也包含公民、法人和其他组织,所以行政协议与普通的民商事合同存在差异。

行政协议兼具“行政性”与“协议性”。行政协议的“行政性”决定了行政机关相较于行政协议相对人而言处于优势地位,这种优势地位形成的特殊权利即为行政优益权,主要内容之一即是行政机关单方解除行政协议。而基于行政协议的“协议性”,行政机关也享有民事合同语境下的单方解除权。由于两种类型的合同解除权各有侧重,相应的,两种类型的解除权也有各自的法理基础。

(一)基于优益权产生单方解除权的法理基础

行政机关基于行政协议的“行政性”行使单方解除权的法理基础是行政优益权。但是行政机关在符合法定条件的情况下,单方解除行政协议仅仅是行政优益权内容的一部分。除此之外,行政优益权还包括对行政协议的指导和监督以及在相对人拒不履行或不按约定协议时直接强制执行两方面的内容。 

1.行政优益权的由来

行政协议的目的在于实现行政管理和公共服务,这决定着其本身带有很强的“行政性”,行政协议强调行政性是必然的。与民事主体基于实现私益目的签订民事合同不同,行政协议自产生之时就具有特殊的使命,即实现行政管理和公共服务。一份协议在履行的过程中,不可避免地遭受一些重大变化的影响,造成行政协议无法继续履行继而无法实现协议目的,尚且协议双方又无法达成新的合意。此时,行政机关通过行使单方解除权解除行政协议。行政机关基于行政优益权解除协议不仅最大程度的维护了行政协议的稳定,而且更加灵活实现了公共服务和公共利益。

2.行政优益权的行使条件

行政优益权让本就在行政协议中处于优势一方的行政机关获得了单方解除行政协议的权利。那么对赋予行政机关基于行政协议和行政管理的公共利益目的行使行政优益权,需要受到哪些条件的严格限制呢?

首先,必须是为了公共利益的需要。基于行政协议签订的目的是为了实现公共管理和公共服务。行政机关并非可以无限制地单方解除行政协议,行使行政优益权必须是为了避免或者消除公共利益遭受严重损害。

其次,行使行政优益权必须符合比例原则。行政机关单方解除合同标的地权力只能是在公共利益需要的限度内行使,既要考量公共利益的保护,也要最大程度的维护行政协议相对人的信赖利益。

第三,行政机关行使行政优益权,应当对行政协议相对人造成的损失依法或者依约给与相应补偿。根据《协议解释》第十六条的规定,人民法院认为行政机关行使行政优益权解除行政协议的行为合法的,应当判决驳回原告诉请,给原告造成损失的,判决被告予以补偿。 

3.行政优益权的行使程序

对于政府权力的控制,传统的法治控权机制包括事前控制与事后控制。之后由于此两种的缺陷与不足,现代法治发展出一项新的控权机制,即事中控制。此种控制侧重于对行政机关的行政权力的规范,其依托的就是行政程序制度。 行政机关必须在行政协议领域内按照法律规定进行活动,并且在行使单方解除权时也要遵循一些程序。

第一,法定程序。行政机关行使单方解除权需遵循法定程序。基于目前我国尚未发展出一套专门的、完整的行政程序法,行政活动的程序规定仅散见于各个单行法之中。所以行政优益权的行使至少应当符合行政法的基本原则,诸如行政机关应当受到正当程序原则的约束。在行使行政优益权的程序中表现为行政机关应当首先将终止行政协议的决定告知相对人并说明原因,行政协议相对人有权表达其意见,行政机关应当听取相对人的意见并采纳合理的意见,如果涉及重大公共利益的决定,行政相对人请求听证的,行政机关应当依法举行听证。在充分结合行政协议相对人的意见的基础上,最终作出处理决定。

第二,补偿程序。基于信赖利益的保护,行政机关不得随意变更其作出的行政决定并撤销相对人的合同权利。但是为了满足公共利益的需要,行政机关可以基于行政优益权单方解除行政协议。相应地,行政机关应当补偿由此给相对人造成的信赖利益损失。《协议解释》第十六条第一款规定即使体现补偿原则的精神,但是对补偿的范围、补偿的标准等问题并未作出回应。

(二)民事合同单方解除权的法理基础

1.民事合同解除权的类型

在我国《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)规范的体系之中,对于合同的解除,根据解除权行使的条件是否基于法律明确规定分为意定解除与法定解除。

所谓意定解除权,是指合同双方当事人根据自愿原则,在法律规定的范围内享有自愿解除合同的权利。《民法典》在五百六十二条规定了两种意定解除情况。 分别为协议解除(又称合意解除),以及约定解除。协议解除是指合同双方当事人通过达成合意解除合同。就其本质而言,是当事人之间订立的一项以使原合同的债权归于消灭为内容的新合同。 而约定解除指合同双方约定将来合同解除的事由,该解除事由发生时,一方当事人即享有单方面解除合同的权利。

无论是协议解除还是约定解除,两者的法理基础都来源于民法中的当事人意思自治原则,充分尊重合同当事人之间的合意,以期使得合同能够产生更大的收益,降低最小的损失。但是,由于协议解除是以一个新合同来解除既有的合同,与解除权无关。协议解除属于一种处分行为。 

所谓法定解除,指的是合同具有法律约束力后,当事人在法律规定的解除事由出现时,行使解除权而使合同权利义务关系终止。《民法典》第五百六十三条规定的五种解除合同的法定解除事由。 之所以允许当事人在特定情形下可以突破合同的约束,主要是基于两方面的考量。一方面,基于双务合同的牵连性,给付义务和对待义务在存续上相互依存,法定解除权则以形成权构造体现了此种存续上的牵连性。 另一方面,出于效率考量,赋予当事人解除权使其可以尽早从事实上已经无意义的合同关系中解脱出来,减少不必要的浪费。 

关于合同解除,《民法典》除了规定上述两种类型的的解除权,还通过引用情势变更原则,达到解除合同的目的。《民法典》第五百三十三条对此做出了规定。 《民法典》设立本条的目的在于对于当事人不可预见的风险进行合理的分配,平衡合同双方的利益。但是该原则并非合同解除权,仅是合同履行过程中,出现了阻却合同继续履行的情况,为降低合同双方的损失,基于公平原则产生合同解除的效果。

2.民事合同解除的条件

民事合同解除权有约定解除与法定解除之分,相应地,民事合同解除条件也分为约定解除的条件与法定解除的条件。

约定解除的条件。约定解除的条件即为合同双方约定将来合同解除的事由已成就,在该解除事由发生时,一方当事人即享有单方面解除合同的权利。

法定解除的条件。法定解除权的发生可能是出于客观原因,也可能是因为一方当事人的违约行为。《民法典》第五百六十三条规定了五种法定解除的事由。在合同履行的过程中,当出现该五种法定合同解除事由时,一方当事人即享有单方解除合同的权利。

3.民事合同解除的程序

对于民事合同约定解除与法定解除的程序,《民法典》第五百六十五条进行了详细地规定,概括有如下三点:

第一,解除通知。由于解除权为形成权,因此当事人一方主张解除合同的,应当将解除通知的意思表示告知合同另一方,一旦解除通知到达对方当事人,即发生解除的效力。

第二,解除权异议。若合同一方当事人对合同解除有异议,则可以请求法院或仲裁机构确认解除性质为的效力。但是启动此异议程序不影响合同解除的效力。

第三,司法解除。此即当事人采用提起诉讼或者申请仲裁的方式解除合同的。采用此种方式的,合同自起诉状副本或者仲裁申请书送达对方时解除,并非自判决或者仲裁生效时解除。

4.民事合同解除的效力

民事合同解除后,民事合同关系即宣告终止。合同关系终止后双方不再付给付义务。但是在当事人已经全部履行或者部分履行的情形下,合同解除后,将产生什么样的法律效果,《民法典》第五百六十六条进行了规定:

第一,终止履行。即在合同解除后,尚未履行的债务消灭,当事人应该终止履行。即便相对人受领该履行,也不发生履行的效力。

第二,恢复原状或者采取其他补救措施。即合同接触后,已经履行的,根据履行的情况和合同的性质,当事人可以请求恢复原状或者采取补救措施。

第三,损害赔偿。这里的损害赔偿指的是标的物返还不能情形中的损害赔偿责任以及因标的物无法返还或者未被收取而导致的损害赔偿责任。因《民法典》第五百六十六条第二款已经规定了违约责任赔偿,故此损害赔偿不包括违约赔偿责任。

第四,违约责任。如果是因为合同一方的违约导致合同解除,则对方当事人解除合同后可主张违约责任。例如请求支付违约金或者损害赔偿金。

第五,担保责任。合同解除后,合同债务并未溯及地归于消灭,仅仅是当事人原先履行义务转化为了返还清算债务,同时发生损害赔偿义务,因此担保人仍应当对此类义务承担担保责任。

三、行政协议单方解除案件的裁判建议

由于《行政诉讼法》第十二条将行政协议纳入行政诉讼的受案范围,因此实践中涉及行政协议的案件往往都交与法院的行政庭进行审理。但是由于行政审判的司法人员基于审判的惯性,往往笼统地将行政协议解除的案件归类于行政机关行使优益权单方解除行政协议的案件类型,混淆了对行政机关行使优益权与行使民事合同单方解除权解除行政协议案件的审理思路。因此,法院在面对一件行政协议解除的案件如何能够理清思路,进行裁判。笔者认为以下几点裁判建议可供司法机关参考适用:

(一)区分单方解除权类型

法院在面对一件行政协议解除的案件时,首先应该明确在该案件之中,行政机关行使的单方解除权是属于何种类型的单方解除权。具体可以下两点认定:

1.基于原告的诉讼请求认定

行政诉讼的提起要求原告有明确具体的诉讼请求。《协议解释》第九条规定了三种涉及解除行政协议的诉讼请求。 从条文可以看出,第(一)项中的解除行政协议的行政行为,应当可以理解为行政机关行使优益权解除行政协议的行为。由于行政机关在行政诉讼中不能作原告,因此第(五)项中指的是行政协议相对人请求解除行政协议的行为。但是第(七)中作为兜底条款的其他有关行政协议终止的诉讼请求,可能是行政机关通过行使民事合同单方解除权解除行政协议,相对人因此提起诉讼,此时,法院在审查原告诉请时可以对本案中行政机关行使的单方解除权类型做一个判断。

2.基于行政机关的举证责任认定

由于现行法律没有明确规定行使行政优益权的具体法律规制,但是基于行政原理和及行政机关的举证责任,行政机关在诉讼当中应当对其行使行政优益权的行为举证。法院基于行政机关的举证内容可以判断本案行政机关行使的单方解除权是否为行政优益权。

(二)确定审查内容

法院在明确了案件中行政机关行使的单方解除权的类型以后,应当围绕着单方解除权确定本案的审查内容。

如果行政机关行使的是行政单方解除权,根据《协议解释》第十一条的规定,法院应当重点审查行政机关解除行政协议这一行政行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。

如果行政机关行使的是民事合同解除权,此时法院应当围绕这民事合同单方解除权的行使条件进行审查。如果是约定解除权,应当审查协议中是否约定解除事由及解除事由是否已发生,解除通知是否到达行政协议相对人。如果是法定解除权,应当审查行政机关行使单方解除权是否是基于法定的解除事由,解除通知是否到达行政协议相对人。

(三)明确审查标准

由于行政诉讼与民事诉讼之间存在差异,因此对于行政机关基于“行政性”行使行政优益权或者基于“协议性”行使民事合同解除权的两种解除行为,法院应当采用不同的审查标准。

行政诉讼坚持的是合法性审查标准,即审查行政行为的合法性,在行政单方解除的案件中,应当审查行政机关单方解除行政协议行为的合法性。审查行政机关是否是基于公共利益的需要解除行政协议,在行政协议解除后,行政机关是否对行政协议相对人的损失进行补偿。

如果是行政机关行使民事合同单方解除权解除行政协议的案件,法院的审查标准,应当围绕主张解除行政协议的行政机关是否享有合同解除权,以及解除权行使的期限和异议期限。因为行政机关行使的民事合同单方解除权属于形成权,即解除的通知到达行政相对人,行政协议即解除,所以不需要审查行政机关是否履行了告知行政协议相对人陈述申辩权利的义务。

(四)合法裁判

《协议解释》第十六条第一款规定,行政机关行使单方解除权给相对人造成损失的应当予以补偿。但是并非只要行政机关解除行政协议,相对人就有权获得补偿。相对人没有过错即不存在违约行为,行政机关行使基于行政优益权的单方解除权,相对人才有权获得补偿。此时法院应当针对行政相对的的实际损失情况判决行政机关进行补偿。

如果行政机关行使民事合同单方解除权解除行政协议,法院应当严格依照《民法典》第五百六十六条规定民事合同解除的效力,根据案件的实际情况,作出合理公正的判决。

目前由于《协议解释》主要规定的是以行政优益权为法理基础的单方解除权体系,对于行政机关行使民事合同解除权尚未有全面明确的规定,尚需要立法进一步完善。因此司法机关也不能笼统采用审理行政优益权的审理思路审理行政协议解除的案件。在审理过程中需要明确行政单方解除权与民事单方解除权的审查思路,合理清晰的进行司法裁判。如此,才能维护司法公正。


作者

作者动态

作者其他文章

相关领域

Copyright © 1998-2018 天达共和律师事务所 京ICP备11012394号
联系我们 关注公众号
联系我们