国有企业股权激励制度的简要历史沿革

作者:杜国平 李皓月

观点

股权激励(员工持股)作为企业发展过程中重要的一种激励手段,在国有企业、民营企业中,特别是拟上市公司中得到了广泛的运用,尤以2009年创业板正式启动,大多数创业板上市公司在上市前均实施了股权激励。近年来也出现过如“华为”“海康”等相对受关注的股权激励模式,对股权激励的各类研究,包括法律工具、法律技术对员工持股、股权激励的配合支持也在不断进步之中。与此同时,对股权激励的约束性法规也逐步健全,近年来,证监会明确拟上市公司员工持股应适用“股份支付”的会计处理原则,2021年10月12日,国税总局69号文规定了股权激励方案须报税务机关备案。股权激励作为一种重要的激励手段在“国企三年改革行动”中发挥了巨大的作用。

一、1985年-1992年:股权激励制度的萌芽与产生

改革开放前期,国家的企业以全民所有制和集体所有制为主要的两类,集体所有制企业,如产权界定为集体所有,可视为全员持股最早的雏形。

我国员工持股制度主要有两种产生路径,一是股份合作制企业中的员工持股制度,二是股份制有限公司中的员工持股制度。

中国最早的股份合作制来自农村联产承包责任制,承包制是需要把分散的生产要素结合起来建立新规模经济的产物。所谓“股份合作制”,是劳动合作和资本合作有机结合,其中劳动合作是基础,职工共同劳动、占有和使用生产资料,而资本合作则采取股份的形式,且职工股应在总股本中占大多数的一种制度。因此,股份合作制的产生是以员工持股为基础的,而股份合作制的发展也以此为核心,1985年,党中央在《关于进一步活跃农村经济的十项政策》(中发〔1985〕1号)中首次采用了“股份式合作”的提法,是员工持股制度在股份合作制经济组织中产生的开端。

与股份合作制企业中的员工持股制度并行产生的,是股份有限公司中的员工持股制度。1992年5月15日,《股份有限公司规范意见》《股份制企业试点办法》(体改生〔1992〕31号)出台,对股份有限公司内部职工股进行了相关规定,是我国国家层面对股份有限公司内部职工股的最早规定,首次认可了股份有限公司内部职工持股的法律地位[1]。当时,《公司法》还没有正式颁布实施,这种意义上股份有限公司,并不完全是资合公司,可以视为全员持股中,劳动者既是劳动者,又是所有者的一种形式,本质上也是“资合”与“人合”的有机结合,总体上属于“合作模式”的企业。

 

二、1993年-2002年:股权激励制度的探索与规制

1993年3月1日,原轻工部颁发了《轻工集体企业股份合作制试行办法》,把股份合作制从农村企业扩展到了轻工系统的集体企业,同时规定了企业中员工持股的股权设置、股金认缴、退股、股金分红等问题,开启了对股份合作制企业中员工持股制度的小范围探索阶段。

1994年10月7日,《劳动就业服务企业实行股份合作制规定》(劳部发〔1994〕419号)进一步将股份合作制推行到劳动就业服务企业(劳服企业),并同样规定了企业中员工持股的股权设置、股金认缴、退股、股金分红等问题,此外还对员工股的产权界定问题进行了规定。劳服企业对于有效解决就业人员、提供就业岗位,在特定的历史时期发挥了重要作用。

1997年8月7日,原国家经济体制改革委员会(以下简称“体改委”)制定的《关于发展城市股份合作制企业的指导意见》(体改生〔1997〕96号)明确要在城市的各个行业企业中发展股份合作制,并对股份合作制企业中职工投资入股的形式、比例、转让、分红问题加以明确。

与此同时,我国股份公司中的员工持股制度也在不断发展。为了使员工持股制度的发展有法可依,我国行政机关相继发布股份公司中员工持股的相关规定,该等持股形式主要体现为职工持股会。

按照时间线索来看,1993年7月30日,国家体改委发布《定向募集股份有限公司内部职工持股管理规定》(以下简称“《定向募集管理规定》”),对股份有限公司内部职工股有关操作问题做了详细规定,包括内部职工持股的范围、方式、审批、转让、管理等。

1994年6月18日,国务院发布了《国务院对<外经贸股份有限公司内部职工持股试点暂行办法>的批复》(国函〔1994〕54号),将试点范围限制在外经贸企业,同时对《定向募集管理规定》中的规定进一步细化和更新,其中也不乏突破性改变,如建立职工持股会制度,规定由职工持股会代表持有内部职工股的职工行使股东权利,又如将《定向募集管理规定》中规定的职工持股三年后可在内部职工之间转让,变更为内部职工股不得在内部职工之间转让,不得继承。

但是,在上述规定的实践过程中,由于法律法规的不尽完善,出现了许多超范围、超比例发行职工股的情况。为了制止此类现象,相关主管机关在1993年至2002年间,发布了一系列行政法规、行政规章,规范员工持股。

原国家体改委在1993年3月30日发布《关于立即制止发行内部职工股不规范做法的意见》(国办发〔1993〕22号)、在1994年6月19日发布《关于立即停止审批定向募集股份有限公司并重申停止审批和发行内部职工股的通知》(体改〔94〕33号)。

国务院也在1994年1月25日发布《国务院关于继续加强固定资产投资宏观调控的通知》(国发明电〔1994〕1号)。上述文件中都要求在相关规定完善之前,停止内部职工股的审批和发行工作。国家体改委还在1993年7月5日发出《关于清理定向募集股份有限公司内部职工持股不规范做法的通知》(体改生〔1993〕115号)要求对定向募集公司内部职工持股的不规范做法进行清理。

另外,为了规制一些企业为了提高员工持股的比例,单方解除或变更劳动合同的方式来迫使员工入股的做法,1998年1月26日,《劳动部关于企业实施股份制和股份合作制改造中履行劳动合同问题的通知》(劳部发〔1998〕34号)应运出台,强调企业股份合作制改造后,如需变更劳动合同,应依法依规进行,同时要允许少数职工不入股,不得强迫职工入股。

2000年7月6日,民政部办公厅发布《关于暂停对企业内部职工持股会进行社团法人登记的函》(民办函〔2000〕110号),明确对企业内部职工持股会不再进行社团法人登记。

2000年12月11日,《中国证监会关于职工持股会及工会能否作为上市公司股东的复函》(法律部〔2000〕24号)中明确,不允许职工持股会或工会持有公司股份,至此,《定向募集管理规定》确立的职工持股会、工会代员工持有公司股票的模式被废止。

2002年11月5日,证监会法律部发布《关于职工持股会及工会持股有关问题的法律意见》(法协字〔2002〕第115号),再次重申了2000年12月11日复函中的观点。

 

三、2003年-至今:股权激励制度的发展与完善

2003年,国务院国资委成立,对于股权激励(员工持股)有了进一步的规范和发展。

2006年,国资委先后发布《国有控股上市公司(境外)实施股权激励试行办法》(国资发分配〔2006〕第8号)、《国有控股上市公司(境内)实施股权激励试行办法》(国资发分配〔2006〕175号),对实施股权激励计划的国有控股上市公司的条件进行了规定,同时规定了股权激励计划的拟订、申报、考核、管理等方面的内容。2008年10月21日,《关于规范国有控股上市公司实施股权激励制度有关问题的通知》(国资发分配〔2008〕171号)进一步细化了国有控股上市公司实施股权激励的制度。上述三个规定从总体上构建了国有控股上市公司规范实施股权激励的政策框架体系。

2008年9月16日,国资委发布《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》(国资发改革〔2008〕139号),明确了“持上不持下”的职工持股原则。2009年3月24日,《国务院国有资产监督管理委员会关于实施<关于规范国有企业职工持股、投资的意见>有关问题的通知》(国资发改革〔2009〕49号)发布,其中对一些具体问题(需清退或转让股权的企业中层以上管理人员的范围、涉及国有股东受让股权的基本要求等)进行了进一步明确。

这段时期,国资委对于国有企业员工持股,保持比较慎重的态度,也对特定的一些具体问题进行了清理和明确,员工持股在上述两个规定颁布后,整体处于谨慎推进阶段。

2015年8月24日,《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔2015〕22号)提出要探索实行混合所有制企业员工持股。优先支持转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点,支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。2015年9月23日,国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发〔2015〕54号),对《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》的相关内容再次进行了强调。

2016年3月1日,《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》(财资〔2016〕4号)生效,对激励对象范围、实施股权激励的条件与方式、激励方案的制定与审批等进行了规定,但将企业类型限定国有科技型企业,并提出了两类激励方式,五种激励模式,扩大了包含股权激励以外的激励模式,对于提振科技型企业的激励方式提供了非常好的实施路径。

2018年9月18日,《关于扩大国有科技型企业股权和分红激励暂行办法实施范围等有关事项的通知》(财资〔2018〕54号)发布,该通知扩大了财资〔2016〕4号文件的实施范围,将国有科技型中小企业、国有控股上市公司所出资的各级未上市科技子企业、转制院所企业投资的科技企业纳入激励实施范围,同时对于国家认定的高新技术企业不再设定研发费用和研发人员指标条件。

2016年8月2日,《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》(国资发改革〔2016〕133号)发布,在中发〔2015〕22号文件的基础上,对试点企业的条件、数量、持股员工的范围及出资、入股价格、持股比例与方式等内容进行了明确。该文件还规定了员工股权的管理与流转、分红、破产重整和清算等问题。不仅如此,该文件还对员工持股试点工作的具体实施方式(如试点企业数量、员工持股方案的内容、报批备案等)有了进一步规定。国资发改革〔2016〕133号文是对我国多年来国有企业员工持股实践的凝练与总结,也是符合当下实际情况的、详细可行的国有企业员工持股规定。

但是,133号文由于受限于“营业收入和利润90%以上来源于所在企业集团外部市场”的要求,在实践中限制了部分企业推行员工持股计划。

2016年11月,国资委选定中材江西电瓷、中国茶叶等10家央企所属子企业开展第一批员工持股试点。在央企率先试点的带动下,上海、江苏、浙江等省市陆续开展地方国企员工持股试点,国有控股混合所有制企业员工持股改革正式启动开来,10家中央企业所属子企业员工持股改革试点在2016年底已完成。

2016年以后,国资委在“双百”企业和“科改示范企业”中开展员工持股(股权激励)试点。

2017年11月29日,《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》(发改经体〔2017〕2057号)发布,打破了国资发改革〔2016〕133号对试点企业数量的限制,对国企混改中的员工持股制度建设起到了积极的推动作用。

2019年6月24日,《国务院国有企业改革领导小组办公室关于支持鼓励“双百企业”进一步加大改革创新力度有关事项的通知》(国资改办〔2019〕302号),针对双百企业股权激励事项进一步做了相应规定。

2019年10月24日,国资委发布《关于进一步做好中央企业控股上市公司股权激励工作有关事项的通知》(国资发考分规〔2019〕102号),对中央企业控股上市公司股权激励对象、激励方式、权益授予数量、授予价格、股权激励收益分别做出进一步的规范,以加大股权激励力度,该规定对强化正向激励导向发挥了积极作用。

2019年10月31日,国资委关于印发《中央企业混合所有制改革操作指引》的通知(国资产权〔2019〕653号),对于混合所有制企业、中央企业控股上市公司、国有科技型企业的股权激励进一步进行了明确。

作为推动国有企业混合所有制改革的重要措施,现阶段,股权激励制度对于发展混合所有制经济、推动国企所有权结构完善具有不可替代的重要意义。相信随着实践的不断发展和立法的不断完善,股权激励制度必将在过去的实践基础上,更好地发挥其促进员工积极性与创造性、推动企业良性发展的作用。

 



注释:

[1] 《股份制企业试点办法》中写明“我国有股份制企业主要有股份有限公司和有限责任公司两种组织形式。”“二、股份制企业试点的原则:……(六)严格按《股份有限公司规范意见》、《有限责任公司规范意见》进行规范。”,但《股份有限公司规范意见》《有限责任公司规范意见》中,仅《股份有限公司规范意见》对公司内部职工持股问题进行了规定。因此,此时股份制企业内部职工持股规定主要指的是股份有限公司内部职工持股规定,而此后的公司内部员工持股相关规定,也延续了1992年的规定,即主要集中在股份有限公司中。


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