前言
2021年11月17日，生态环境部在其官网上公布了《各地排污许可违法违规典型案例（第一批）》[1]。这是继2021年3月1日《排污许可管理条例》（国务院令第736号，以下简称“条例”）正式实施后，该部首次公布以条例作为处罚依据的典型案例。在其公布的7个案例中，涉及无证排污、超许可排放浓度排放污染物、不按证排污、未按照排污许可证要求开展自行监测、未提交执行报告、未建立台账等典型违法行为，处罚金额从5000元至62万元不等，不仅具有示范引导作用，也有积极的警示作用。另外，据统计，在“双百”检查期间，全国因排污许可问题下达整改通知书所涉排污单位高达1724家，对不按证排污等原因立案查处企业296家[2]。可见，环保部门对排污许可的监管持续保持高压态势。鉴于此，为促进相关市场主体进一步了解现行排污许可制度及其要求，避免因违法违规而受到相关处罚，笔者结合相关法律规定及实务案例，就该制度的内容及要求予以介绍，以期对相关企业在此方面的合规管理有所裨益。
一、排污许可管理的国家规范体系及其沿革
1、 法律层面
在我国，最早引入排污许可制度的法律是2008年版的《中华人民共和国水污染防治法》[3]，该法第二十条规定，排放污水、废水的企事业单位以及城镇污水集中处理设施的运营单位应取得排污许可证，否则不得排放污水、废水。可见，排污许可制度最早是针对污水排放问题而建立的。
随后，在2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“《环境保护法》”）中，该制度又被纳入这部环境保护领域具有纲领性意义的法律之中，其重要性不言而喻。
2015年8月29日公布、2016年1月1日实施的《中华人民共和国大气污染防治法》[4]修订版中又将该制度的适用范围由废水扩大到废气。
不过，值得注意的是，在《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（2020修订）》（以下简称“新《固废法》”）[5]实施之前所发布并施行的有关排污许可制度的法律法规及规范性文件将适用排污许可制度的对象限制在废水和废气两种污染物，而并未将废物作为规制对象，这在环境保护部（即为现在的生态环境部）于2018年公布的排污许可证的格式及内容等相关文件[6]中也可以得到确认。而随着新《固废法》第39条规定“产生工业固体废物的单位应当取得排污许可证”，从而为将固体废物纳入到排污许可管理的范畴提供了法律依据，也在《环境保护法》的基础上进一步充实了排污许可制度在法律层面的制度规范。
2、行政法规和部门规章层面
2015年9月21日，《中共中央、国务院关于印发〈生态文明体制改革总体方案〉的通知》中将完善污染物排放许可制作为建立健全环境治理体系的重要工作之一，明确提出“尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制”。在此背景下，为贯彻落实《环境保护法》及《中共中央、国务院关于印发〈生态文明体制改革总体方案〉的通知》的精神，国务院办公厅于2016年11月10日公布并实施了《国务院办公厅关于印发〈控制污染物排放许可制实施方案〉的通知》（国办发〔2016〕81号），对排污许可制的总体要求、与相关环境管理制度之间的衔接整合、排污许可证的发放、相关企事业单位的环境保护责任、监督管理、排污许可制度的实施保障等方面作出了明确的规定，为该制度在实操层面的相关立法工作奠定了基础。
2016年12月23日，环境保护部在《国务院办公厅关于印发〈控制污染物排放许可制实施方案〉的通知》公布仅一个月后就紧锣密鼓地公布并实施了《排污许可证管理暂行规定》（环水体【2016】186号）[7]，但该部门规章实际发挥作用的时间并不长。
2017年11月6日，环境保护部公布并实施了《排污许可管理办法（试行）》并于2018年1月10日对该办法进行了修订。2021年3月1日，随着条例的实施，宣告了排污许可制度在法律、行政法规、部门规章三个层面的规范体系的初步建立，也为地方的排污许可相关立法及企事业单位的排污许可管理提供了法律依据。
3、部门规范性文件层面
为完善排污许可技术支撑体系，指导排污单位排污许可证申请与核发工作，生态环境部从2017年开始，陆续发布并实施了《排污许可证申请与核发技术规范 总则》（标准号：HJ942—2018）、《排污单位环境管理台账及排污许可证执行报告技术规范 总则（试行）》（标准号：HJ944-2018）、《排污许可证申请与核发技术规范水处理（试行）》（标准号：HJ 978-2018）等74个标准，内容涵盖70多个行业的排污许可证申请与核发的技术规范及合规要求等，为不同行业的企事业单位申领排污许可证及按证依法、依规管理提供了具有可操作性的指导性文件。
二、排污许可管理的合规要求
1、适用对象
“先许可，后排污”这一原则自排污许可制度被确立的伊始即被相关法律法规予以明确，但市场主体千千万万，所涉行业多种多样，究竟从事何种行业的主体需要取得排污许可证呢？根据条例规定，我国对实行排污许可管理的企业事业单位和其他经营者实施排污许可分类管理。具体来说，即根据污染物产生量、排放量、对环境的影响程度等因素，按照管理级别的由高到低，将排污单位分为重点管理、简化管理和登记管理三类。其中，实行重点管理和简化管理的排污单位依法须取得排污许可证后方可实施排污行为，而实行登记管理的排污单位只需
在全国排污许可证管理信息平台[8]登记基本信息、污染物排放去向、执行的污染物排放标准以及采取的污染防治措施等信息即可，无需取得排污许可证，具体登记方法可以依照《固定污染源排污登记工作指南（试行）》[9]来执行。而具体的判定依据则规定在生态环境部公布的《固定污染源排污许可分类管理名目》[10]中，鉴于适用《固定污染源排污许可分类管理名目》时的技术性相对较强，故对其适用时应注意的要点，我们将在下文中予以说明。
2、《固定污染源排污许可分类管理名录》（2019年修订，以下简称“《名录》”）的适用要点
该名录按照《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2017）进行划分，共包含108个行业类别（涉及国民经济行业分类中49个大类、212个中类、706个小类）和4个通用工序，分别按照重点管理、简化管理及登记管理进行分类，为排污单位根据自身所处行业类别及生产情况判定是否需要申领排污许可证提供了依据[11]。不过，在适用该名录时需要对如下内容予以注意：
Ø该名录中在相关管理类别中标注有“纳入重点排污单位名录的”字样，对于该名录的公布情况，根据《重点排污单位名录管理规定（试行）》[12]的规定，重点排污单位名录实行分类管理。按照受污染的环境要素分为水环境重点排污单位名录、大气环境重点排污单位名录、土壤环境污染重点监管单位名录、声环境重点排污单位名录，以及其他重点排污单位名录五类，相关名录将由地级市人民政府的环保部门依法公开。所以，在适用该名录时，就某些需要结合重点排污单位名录来确定管理类别的行业和工序需要加以注意。
Ø同一排污单位在同一场所从事本名录中两个以上行业生产经营的，只需申请一张排污许可证，但排污单位在两个以上生产经营场所排放污染物的，应当按照生产经营场所分别申请排污许可证[13]。可见，排污许可证的申领份数通常是同排污单位的生产经营场所数量一致的。
Ø《名录》中规定了锅炉、工业炉窑、表面处理和水处理四种通用工序，这四种通用工序也分别规定了管理类别，因此，企业在适用该名录时，除了要对应所处行业确认管理类别，也要确认其生产是否涉及上述通用工序，针对各自的要求综合确定管理类别。具体来说，应把握如下基本原则，即“列明按照通用工序进行重点管理或者简化管理的，应根据通用工序的管理类别申请排污许可证；主行业有明确行业划分的，按主行业的管理类别申请排污许可证”[14]。
3、企业取得排污许可证后的管理要求
排污许可证核发后，排污单位应当按照生态环境管理要求运行和维护污染防治设施，建立环境管理制度，严格控制污染物排放。根据《排污许可管理办法（试行）》和条例的相关规定，我们将企业申领排污许可证后的管理要求总结如下，以供参考。
序号 | 管理要求 | 具体措施 | 依据 |
1 |
自行监测 | l 制定监测方案 ² 排污单位应查清所有污染源，确定主 要污染源及主要监测指标，制定监测方案； ² 监测方案内容包括：单位基本情况、监测点位及示意图、监测指标、执行标准及其限值、监测频次、采样和样品保存方法、监测分析方法和仪器、质量保证与质量控制等。 l 设置和维护监测设施 ² 废水排放口，废气（采样）监测平台、监测断面和监测孔的设置应符合监测规范要求。 l 开展自行监测 ² 可根据自身条件和能力，利用 自有人员、场所和设备自行监测；也可委托其它有资质的检（监）测机构代其开展自行监测； ² 企业自行监测年度报告内容可以在排污许可证年度执行报告中体现。 l 做好监测质量保证与质量控制 ² 排污单位应建立自行监测质量管理制度，按照相关技术规范要求做好监测质量保证与质 量控制。 l 记录和保存监测数据 ² 排污单位应做好与监测相关的数据记录，按照规定进行保存，并依据相关法规向社会公 开监测结果。排污单位应当对自行监测数据的真实性、准确性负责，不得篡改、伪造。 l 其他 ² 重点管理的排污单位，应当依法安装、使用、维护污染物排放自动监测设备，并与生态环境主管部门的监控设备联网； ² 排污单位发现污染物排放自动监测设备传输数据异常的，应当及时报告生态环境主管部门，并进行检查、修复。 |
ü 条例第19条、第20条 ü 《排污单位自行监测技术指南 总则》[15] |
2 | 建立环境管理台账记录制度 | l 按照排污许可证规定的格式、内容和频次，如实记录主要生产设施、污染防治设施运行情况以及污染物排放浓度、排放量，具体包括基本信息、生产设施运行管理信息、污染防治设施运行管理信息、检测记录信息及其他 环境管理信息等； l 保存期限不得少于5年[16]。 | ü 条例第21条 ü 《排污单位环境管理台账及排污许可证执行报告技术规范总则（试行）》[17] |
3 | 提交排污许可证执行报告 | l 按报告周期分为年度执行报告、季度执行报告和月度执行报告； l 年度执行报告内容： ² 排污单位基本情况； ² 污染防治设施运行情况； ² 自行监测执行情况； ² 环境管理台账执行情况； ² 实际排放情况及合规判定分析； ² 信息公开情况； ² 排污单位内部环境管理体系建设与运行情况； ² 其他排污许可证规定的内容执行情况； ² 其他需要说明的问题、结论、附图等。附件等； l 季度执行报告和月度执行报告内容： ² 污染物实际排放浓度和排放量； ² 合规判定分析； ² 超标排放或污染防治设施异常情况说明； ² 季度执行报告还应包括月度生产小时数、主要产品及其产量、主要原料及其消耗量、新水用量及废水排放量、主要污染物排放量等信息。 | ü 条例第22条 ü 《排污单位环境管理台账及排污许可证执行报告技术规范总则（试行）》 |
4 | 如实公开污染物排放信息 | l 应公开污染物排放信息： ² 污染物排放种类； ² 排放浓度和排放量； ² 污染防治设施的建设运行情况； ² 排污许可证执行报告； ² 自行监测数据等； 注：水污染物排入市政排水管网的，还应当包括污水接入市政排水管网位置、排放方式等信息。 | ü 条例第23条 |
5 | 依法建设污染物排放口 | l 按照生态环境主管部门的规定建设规范化污染物排放口，并设置标志牌。 l 污染物排放口位置和数量、污染物排放方式和排放去向应当与排污许可证规定相符； l 实施新建、改建、扩建项目和技术改造的排污单位，应当在建设污染防治设施的同时，建设规范化污染物排放口。 | ü 条例第18条 |
注释：[1] 生态环境部公布各地排污许可违法违规典型案例（第一批）_中华人民共和国生态环境部 (mee.gov.cn)
[2] 排污许可并非“免死金牌”！生态环境部：“双百”检查期间，对因不按证排污等原因立案查处企业296家|生态环境部_新浪财经_新浪网 (sina.com.cn)
[3] 该法最早公布并实施于1984年 ，先后于1996、2008、2017年经过三次修改。
[4] 该法最早公布并实施于1987年，先后于1995、2000、2015、2018年经过四次修改。
[5] 2020年4月29日公布，同年9月1日实施。
[6] 详见《关于发布排污许可证承诺书样本、排污许可证申请表和排污许可证格式的通知》（环规财【2018】80号）
[7] 已于2018年8月17日失效。
[8] 全国排污许可证管理信息平台-公开端 (mee.gov.cn)
[9] 关于印发《固定污染源排污登记工作指南（试行）》的通知 (mee.gov.cn)
[10] 2017年7月28日原环境保护部发布并实施了该名录，2019年进行了修改，最新名录于2019年12月20日公布并实施。
[11] 需要提请注意的是，该名录仅以固定污染源为分别对象，并未包括飞机、船舶、机动车、列车等移动污染源，这些移动污染源的排放管理按照国家相关法律法规的规定执行。
[12] 2017年11月25日公布，同日实施。
[13]《排污许可管理条例》第6条第2款。
[14] 生态环境部环评司有关负责人就《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》等系列文件答记者问_中华人民共和国生态环境部 (mee.gov.cn)
[15] 2017年4月25日公布，2017年6月1日实施。
[16] 《排污许可管理办法（试行）》第35条2款规定台账记录保存期限为3年。无论从效力层级还是颁布时间方面，应以5年为准。
[17] 2018年3月27日公布，同日实施。
