关于《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)》限制融资租赁公司和商业保理公司跨省展业的意见

作者:陈宝姝 崔媛 杨诗鉴

观点

一、前言

2021年12月31日,中国人民银行发布了《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)》(以下简称《条例草案》),该《条例草案》共五章四十条,主要内容包括:明确地方金融监管职责,加强央地协调配合;明确地方金融组织定义和监管规则;赋予地方金融监督管理部门履职手段,加大对违法违规行为的处罚力度;明确地方对四类机构的监管要求;明确对非法金融活动的监测、认定、处置原则;以及设置过渡期安排等。整体而言,在明确央地权责的基础上,将地方各类金融业态纳入统一监管框架,强化地方金融风险防范化解和处置。《条例草案》明确了地方金融监管规则和上位法依据,统一了监管原则和基本标准,构建了权责清晰、执法有力的地方金融监管框架,是自2017年全国金融工作会议确定“7+4”类地方金融组织属地监督管理政策以来目前出台的最高层级的法律规定,由此彰显了中央对地方金融组织、地方金融经济以及地方金融风险的重视。这也意味着,以《条例草案》为基础的《地方金融监督管理条例》正式施行后,包括各个地方金融组织和金融监督管理部门在内的各适用主体都将严格遵守和落实相关监管规定。

二、基本意见和理由

正因为该等管理条例的法律层级高、影响大等特点,笔者作为十几年专业从事融资租赁以及商业保理法律事务的法律工作者,在理解和拥护中央以及地方对地方金融组织和经济的监管政策基础的同时,非常希望向相关立法者提出关于“限制或严禁融资租赁公司和商业保理公司跨省展业”的意见和建议,并且也更期望立法者能关注和慎重考虑这些意见和建议。

《条例草案》第十一条第二款第一句关于“地方金融组织应当坚持服务本地原则,在地方金融监督管理部门批准的区域范围内经营业务,原则上不得跨省级行政区域开展业务”的规定,引起了包括融资租赁行业和商业保理行业在内的各界人士的广泛关注和激烈讨论。对此,笔者的基本观点是,《条例草案》的该条内容将严重扼杀融资租赁公司和商业保理公司的业务发展,导致中小微企业的融资渠道被堵塞,最终损害中国境内实体经济的健康发展,主要原因如下:

第一,融资租赁业务和商业保理业务本身具有跨区域经营的典型特点

此为融资租赁公司和商业保理公司不应限制跨省展业的最基本原因,这一点可以从《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第七百三十五条关于融资租赁合同的定义,即“融资租赁合同是出租人根据承租人对出卖人、租赁物的选择,向出卖人购买租赁物,提供给承租人使用,承租人支付租金的合同”中看出,融资租赁业务至少包括出租人、承租人及出卖人三方当事人,并分别构成融资租赁法律关系和买卖法律关系。同样,根据《民法典》第七百六十一条关于商业保理合同的定义,即“保理合同是应收账款债权人将现有的或者将有的应收账款转让给保理人,保理人提供资金融通、应收账款管理或者催收、应收账款债务人付款担保等服务的合同”中可以发现,商业保理业务至少包括保理人、债权人及债务人三方当事人等多方当事人,并分别构成保理法律关系和原始债权债务法律关系等多重法律关系。同时,实践中融资租赁业务和商业保理业务还存在多种业务模式,例如:融资租赁业务模式中包括涉及多个出租人的联合出租模式、涉及多个承租人的联合承租模式;商业保理业务中包括涉及两个保理商的双保理模式、涉及供应链金融的反向保理模式等。若要求融资租赁公司和商业保理公司不得跨越省级行政区域开展业务,则不仅将导致实践中多种业务模式无法操作,更是对金融创新和经济发展的阻碍。可以看出,融资租赁和商业保理的交易模式与其他地方金融组织的业务模式甚至银行等金融机构的业务模式不同,并非只有简单的资金流通,关键在于其还包含物权和资产的转让和交易,如此复杂的交易安排和业务模式天然不应受到区域的限制。

同时,为证明上述观点,笔者专门查询了相关数据。根据深圳市商业保理协会统计,2021年前9个月深圳市活跃的500家商业保理公司业务量为5000多亿元,其中住所地为深圳本地的保理客户融资余额仅占比为15%左右,而深圳市以外的保理客户融资额却高达85%。

第二,融资租赁公司和商业保理公司从允许设立之时起即享有跨区域经营的许可,具有注册地集中度高而业务区域分散的典型特点

自2000年前后外资以及内资试点融资租赁公司兴起以及2010年前后商业保理公司在试点区域被鼓励设立以来,融资租赁公司和商业保理公司一直都在全国展业。而《条例草案》如此直接武断地限制融资租赁公司和商业保理公司的经营区域不仅不符合《优化营商环境条例》提出的关于“国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革,最大限度减少政府对市场资源的直接配置,最大限度减少政府对市场活动的直接干预,加强和规范事中事后监管,着力提升政务服务能力和水平,切实降低制度性交易成本,更大激发市场活力和社会创造力,增强发展动力”的政策精神,更从一定角度侵犯了融资租赁公司和商业保理公司作为独立市场主体合法的民事权利。因此,请立法者慎重考虑和决定。

此外,根据相关机构统计和抽样调查,受许多自贸区政策红利吸引,融资租赁公司和商业保理公司的注册地较为集中,普遍设立于天津市、上海市、深圳市等经济发达和政策相对优惠的地区;而基于融资租赁和商业保理交易模式的特点,其交易对象多数是生产型企业,甚至是中小微企业。因此,融资租赁公司和商业保理公司势必将跨区开展业务,服务具备融资租赁和/或商业保理交易特点和条件的企业等主体。事实上也如此,大部分融资租赁公司和商业保理公司的业务分布地区实际上非常分散,主要依靠注册地业务的寥寥无几。

第三,融资租赁公司和商业保理公司真正服务于中小微企业

笔者从自己提供服务的某融资租赁公司了解到,基于该公司主要从事农业和工程机械融资租赁业务的特点,该公司可以为广大农户和小微企业提供综合年化利率低至2%的融资租赁服务。而据笔者所知,类似该融资租赁公司业务的其他融资租赁公司和商业保理公司还有很多,它们大多都致力于为中小微企业提供融资服务。特别是专门从事农业机械、工程机械、交通运输、生产设备等融资业务的厂商租赁类融资租赁公司,其服务对象辐射全国的中小微企业等,一直都是中小微企业、建设工程及清洁能源等企业的有效资金来源。因此,笔者认为融资租赁公司和商业保理公司的所作所为完全符合2021年12月8日至10日召开的中央经济工作会议的精神,即“引导金融机构加大对实体经济特别是小微企业、科技创新、绿色发展的支持”“加大对实体经济融资支持力度,促进中小微企业融资增量、扩面、降价”。除此之外,据深圳市地方金融监管局统计,截至2020年7月末,前海商业保理企业已经累计为上百万家中小微企业提供了近2万亿的融资,已成为服务实体经济、践行普惠金融的“深圳名片”、“前海名片”。

因此,若限制融资租赁公司和商业保理公司跨省经营业务,必然将阻塞地处经济欠发达地区的中小微企业和农户的融资渠道,无法实现融资租赁和商业保理服务实体经济和促进中小微经济发展的设立初衷。

第四,融资租赁公司和商业保理公司跨省展业并不会扩大区域性金融风险

《条例草案》第一条明确立法目的,即:“为加强地方金融监督管理,规范监督管理行为,防范和化解区域性金融风险,促进地方金融健康发展,制定本条例。”由此可见,《条例草案》的立法目的在于防范和化解区域性金融风险。

但实际上,融资租赁公司和商业保理公司跨省开展业务并不必然会导致区域性金融风险的扩大。一方面,融资租赁公司和商业保理公司的资金主要来源于自有资金、股东借款和银行贷款等,均不存在吸收公众存款的行为,其资金来源自然也不会引发区域性金融风险。另一方面,融资租赁公司和商业保理公司不同于小额贷款公司等,并不从事发放贷款业务,而是向其他经济主体提供复合型融资业务。因此,无论从资金来源还是服务范围,融资租赁公司和商业保理公司立足于本业开展跨省经营并不会必然会导致区域性金融风险。相反,根据相关机构统计和抽样调查,区域展业越集中的融资租赁公司,其不良相对越高,引发地方金融风险的概率自然也随之而升高。

第五,限制融资租赁公司和商业保理公司跨省开展业务将导致同业而不同监管规定

这个原因放在最后,并非其不重要,相反,其甚至涉及平等市场主体的平等民事权利问题。《民法典》分别用专门章节对融资租赁合同和保理合同进行明确规定,并未区分具体的从业主体类型。因此,从相关业务的法律性质而言,金融租赁公司从事的融资租赁服务以及银行从事的银行保理业务的基本内容亦应相应符合融资租赁合同和保理合同相关法律法规及司法解释等的规定;而金融租赁公司和银行分别从事的融资租赁业务和保理业务却可以不受区域的限制。如此不统一的监管政策和规定势必将导致从事相同业务的不同市场主体适用不同的监管规则和监管尺度,这是对融资租赁公司和商业保理公司的严重不公平待遇,恳请立法者慎重考虑。

三、建议和倡议

笔者强烈建议,《条例草案》不应采取“一刀切”式的监管方式,相反,作为国家金融监督管理部门更应有责任指导、落实对地方金融组织的分类或分级监管。因此,笔者建议具体监管部门应根据融资租赁公司和商业保理公司的行业和业务特点制定既可以稳定属地金融秩序又能促进融资租赁行业和商业保理行业健康有序发展的监管规定。例如,按照注册资本金(当然,不一定注册资本金越少就限制跨省展业)、交易对象类型或规模占比等因素采取以业务监管为主,主体监管为辅的综合监管政策。若目前阶段还不能设计或制定出科学的分类或分级监管制度,切勿对融资租赁公司和商业保理公司进行全行业或全领域的“一刀切”监管。

与此同时,笔者也强烈呼吁和倡议,本次《条例草案》以及未来以此为基础出台的《地方金融监督管理条例》将对融资租赁行业和商业保理行业产生重大影响,以前只在行业或各企业之间探讨或交流的行业监管问题或设想不久将以法律形式落地和逐步施行,融资租赁公司和商业保理公司应以此为契机,根据各自企业的企业特点思考各自未来的业务模式和合规经营方式,努力忠实行业交易本质,以真实的适格的租赁物或应收账款为基础做好贸易融资服务,为融资租赁行业和商业保理行业的健康持续发展添砖加瓦,并积极配合中央和地方良性降低和避免系统性金融风险。


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