我国2009年《森林法》虽明确规定适用于对林地的管理，但并未对林地的概念进行界定，林地的概念规定在国务院配套出台的《森林法实施条例》之中，宜林地的相关规定便居于其中。《森林法》于2019年进行修订，增加了对林地概念的规定，但新《森林法》规定的林地概念并未包含宜林地，且国家林业和草原局也明确说明没有宜林地的概念。与之对应，2021年修订的行业标准《林地分类》（LY/T 1812—2021）说明中也提及删除了宜林地的相关概念。

宜林地概念的正式取消导致原有的宜林地需重新认定用地类型，而原宜林地用地类型的变更必然对新能源，尤其是光伏发电这种在西北光照资源充足地区建设项目的占地与用地问题产生影响，然其影响几何、作用几许，仍需结合国家和地方政府对不同用地类型的管理、新能源项目用地审批的相关政策等进行具体分析。在此，特依据国家和地方政府规定的关于项目用地审批、新能源项目开发等相关政策，并结合相关项目经验讨论。

一、宜林地的概念与来源

我国2009年及以前的《森林法》未对林地的概念进行界定，林地的相关概念出现在国务院出台的《中华人民共和国森林法实施条例》（以下简称《森林法实施条例》）中。

《森林法实施条例》（2000）第二条第四款规定 林地，包括郁闭度0．2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。

《森林法实施条例》（2000）第二条第四款对林地进行界定时将宜林地包括在林地范围之内，“宜林地”这一法律概念便来源于此。而国家林业局2009年发布的行业标准《林地分类》（LY/T 1812—2009）中对宜林地的划定标准从行业规范与技术角度进行了具体规定。

《林地分类》（LY/T 1812—2009）规定宜林地是指县级以上人民政府规划的宜林荒山荒地、宜林沙荒地和其他宜林地。

宜林荒山地是指未达到上述有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地标准，规划为林地的荒地荒山、荒（海）滩、荒沟、荒地等；

宜林沙荒地是指未达到上述有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地标准，造林可以成活，规划为林地的固定或流动沙地（丘）、有明显沙化趋势的土地等；

其他宜林地是指除以上两条以外的用于发展林业的其他土地。

结合《林地分类》（LY/T 1812—2009）对宜林地划定的具体标准可知，宜林地实质上是指在现实中并不存在林木植被或虽存在林木植被，但难以达到其他相关林地认定标准的荒地荒山、沙化地等用作兜底性的林地，而划定宜林地则需要县级以上人民政府进行具体的认定和规划。

二、宜林地的问题

《林地分类》（LY/T 1812—2009）中关于宜林地的划定标准，存在以下两种较为突出的问题。

（1）宜林地不见林

宜林地在现实当中以荒地荒山、沙化地等样态存在，虽宜林却没有林。

2019年10月22日，全国人大常委会会议分组审议《森林法》修订草案时，委员那顺孟和建议，明确“宜林”定位，避免“造林不见林”。“宜林荒山荒地，实际还有荒沙，这里最关键的是对‘宜林’的定位，要有一个概念界定。”

（2）宜林地与草地等其他地类存在冲突与重复

全国人大常委会委员那顺孟和在审议《森林法》修订草案时，认为宜林地概念有一个突出问题，就是林地、宜林地、草地的重复计算。因为凡是宜林的地方也同样宜草，草原部门发了草原证，林业部门也发了宜林地证，由于双方对林地、草地定义扯皮，造成重复计算。

三、宜林地概念的取消

2019年全国人大常委会对《森林法》进行修订，并首次对林地相关概念在法律层面进行规定，法律在规定林地概念的同时，并未将《森林法实施条例》中规定的宜林地包括在内。

我国《森林法》（2019）第八十三条第三款规定 本法下列用语的含义是：

……

（三）林地，是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地。包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地等。

2019年《森林法》第八十三条第三款对林地的规定未包括宜林地，但为确保概念的周延性，法律又在上述所列举的各种林地类型末尾增加了“等”字，该法律条文末尾的“等”字导致已在法律规定中消失的“宜林地”是否会继续存在陷入不确定性之中。

2020年7月1日，我国新修订的《森林法》正式生效实施，之后业界对于“宜林地”概念是否继续存在的问题便开始产生，且已有相关业者在国家林业和草原局（以下简称“国家林草局”）官方网站就这一问题进行咨询。2021年1月6日，国家林草局对该问题给予了书面答复，答复称《中华人民共和国森林法》第八十三条明确：“林地，是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地。包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地等。”没有宜林地的概念。

2021年6月30日，国家林草局在新修订并批准的行业标准《林地分类》（LY/T 1812—2021，2022年1月1日实行）中也明确说明删除了宜林地的相关概念，至此宜林地这一概念在法律、主管部门管理与行业标准中明确取消。

四、原宜林地用地类型需重新划定

实践中通过走访地方林草局获悉，宜林地已经不再按林地进行管理。

由此可见，伴随2019年《森林法》的实施以及林草部门新的行业标准《林地分类》（LY/T 1812—2021）的实施，宜林地的概念正式成为历史，原有宜林地也需依据新的标准重新划分用地类型。而相关法律法规、部门规章、规范性文件等依据“宜林地”这一概念而衍生出的相关规定也无法再继续适用。

根据《林地分类》（LY/T 1812—2009）对宜林地的划分标准可知，原宜林地主要为无林木或林木覆盖度达不到其他林地标准的荒地荒山、沙化地，在重新划分用地类型的情况下，原宜林地存在被划分为农用地中的牧草地或因无法满足农用地的标准而被划入荒漠草地等未利用地的可能。

五、宜林地取消对新能源项目开发的影响

我国可再生能源，尤其是太阳能资源丰富的地区主要分布于我国内蒙古和西北五省区，受大陆性气候的影响，西北地区大量存在地方政府所划定的宜林地，根据我国第九次全国森林资源调查相关数据，我国原有宜林地面积4997.79万公顷，约占我国全部林地面积的15.44%。其中，内蒙古、新疆、甘肃、青海、陕西五省区合计宜林地面积3075.55万公顷，约占全部宜林地面积的60%。[1]

光伏新能源开发过程中，光伏项目用地问题始终是光伏新能源开发建设、运营、转让收购的重大影响因素。土地所属的用地类型及其相配套的土地用途管制制度直接决定了光伏规划选址、用地审批、可选用地方式、用地成本等重大土地政策和经济因素，是新能源企业从事开发、运营、转让收购需重点关注考察的因素。

综合现行法律法规、相关新能源政策规定以及项目具体实践经验，宜林地概念的取消和以及原宜林地的用地类型的重新确定将会对涉及宜林地的项目产生不同的影响。

由于我国原对林地、草地、未利用地等不同地类的管理分属于不同的政府部门，各政府部门分别制定地类的认定标准，不同部门关于林地的认定标准不同，林业部门制定有《林地分类》（LY/T 1812—2021），原国土部门制定有《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017），林业部门有林业资源管理一张图，原国土部门有国土资源调查图，但两张图的林地数据存在差异。存在宜林地地块同时也被草原管理部门、自然资源管理部门认定为草地或未利用地等非林地情形，此时宜林地概念的取消则有利于消除当前客观存在的地类重复划定、相互冲突的情况，减轻不同政府部门之间就新能源项目开发时就土地类型认定冲突、重复审批的问题，便于新能源开发过程中准确把握与认定项目用地类型，减少行政审批程序。

（一）宜林地被国土部门认定为未利用地

由于我国国家政策积极鼓励光伏发电企业使用未利用地开发建设光伏项目，《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）（以下简称《意见》）第（四）项第一款的规定 对于光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注。

《意见》对企业占用未利用地开发光伏、风电项目的用地审批和用地方式进行了特别规定，便利了企业的用地手续和成本，如果原宜林地同时被国土部门认定为未利用地的，则会对新能源，尤其是光伏项目在以下几个方面产生积极的影响。

（1）拓展普通光伏项目可用地范围

国家林业局《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）文第三条规定对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。

对于符合林资发〔2015〕153号第三条规定条件的土地，依照原规定，企业仅能采取“林光互补”模式开发建设光伏项目，在宜林地概念取消且该地块被确定为未利用地的情况下，则企业开发的普通光伏项目便可使用该类地块进行开发建设，拓展了普通光伏项目的可用地范围，也减少了所需的额外行政审批手续。

（2）满足条件的用地按原地类认定，豁免转征为建设用地。

根据国土资规〔2015〕5号文第四项第一款，如企业使用未利用地开发建设光伏、风电项目的，在满足国家规定的土地占用方式的情况下，企业可豁免对该类占地部分办理转征为建设用地的手续，也无需对土地所有人支付一次性的土地征收补偿，减少了对各地较为稀缺的建设用地指标的占用，有利于促进地方政府审批新能源建设项目，也减少了企业开发新能源项目的资金压力。

（3）用地允许以租赁等方式取得，无需办理征收手续。

国土资规〔2015〕5号文（四）第一款的规定对于光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分允许以租赁方式取得，无需办理征收手续，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；采取租赁方式用地，可有效缓解企业在短时间内的资金压力，减少了占用地的相关批准手续。

（4）占地无需缴纳相关植被恢复费用

对于宜林地如被国土部门确定为荒草地等未利用地的，则企业同样无需为占地而缴纳原所需缴纳的植被恢复费用，节约了企业的开发成本。

（二）宜林地被草原管理部门认定为草原、草地等农用地

（1）部分省区允许占用草原、草地建设光伏项目

原宜林地如重新确定用地类型为天然牧草地等农用地的，在特定地区，如青海省，根据青海省颁发的《关于进一步保障光伏等新能源产业发展用地的意见》，该意见于2016年10月生效，有效期5年，该意见对普通光伏发电项目用地类型也进行了放宽，放宽至：对占用除荒漠化草地、林地外的牧草地和林业等农用地的，项目永久性建（构）筑物、光伏（风电）阵列基座和硬化土地等改变原土地形态的用地部分，配置年度新增建设用地计划指标，并依法按建设用地办理手续。不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定、管理，在年度土地变更调查时作出标注。

（2）占用草地的植被恢复费低于宜林地

财政部、国家林业局《关于调整森林植被恢复费征收标准引导节约集约利用林地的通知》（财税〔2015〕122号）第二条规定对于宜林地的森林植被恢复费的征收标准，每平方米不低于3元。如果涉及到国家和省级公益林林地的，还要按核定标准的2倍征收。

而原宜林地如重新划定用地类型为草原、草地的，以青海省为例，根据青海省发展和改革委员会、青海省财政厅《关于我省草原植被恢复费收费标准及有关事项的通知》（青发改价格〔2018〕424号）三、对光伏电站建设永久性用地，根据省政府青政〔2018〕27号文件，暂缓征收草原植被恢复费；对光伏板等不属于永久性建设用地不再征收草原植被恢复费。

而即使在内蒙古自治区未有光伏项目光伏发电组件占地免征草原植被恢复费的规定，但依照内蒙古自治区人民政府《关于印发自治区草原植被恢复费征收使用管理办法的通知》（内政发〔2012〕8号）规定的草原植被恢复费的收费标准，企业占用或征用其他草原的，收费标准为1500元/亩，也同样低于宜林地森林植被恢复费规定的每平方米不低于3元（约合2000元/亩）的标准。

结合青海省对于光伏板等不属于永久性建设用地不再征收草原植被恢复费的规定和内蒙古征收草原植被恢复费的规定可知，对于光伏电站项目中占地面积最大的光伏场区，如土地用地类型由宜林地重新划定为草原或草地，在青海的光伏企业对于光伏板部分便无需再缴纳草原植被恢复费，在内蒙古的项目草原植被恢复费1500元/亩相较于占用宜林地最低3元/m2（约合2000元/亩）的森林植被恢复费标准而言，对企业开发光伏新能源项目成本有明显的降低作用。

六、新能源项目建设涉及宜林地的建议

新能源项目在开发过程中，如项目计划的用地或占地范围包括宜林地的，则企业可根据项目开发所处的阶段和地方政府关于新能源项目开发用地的相关要求，就宜林地问题进行分别处理：

1. 项目尚未办理占用地手续的，可咨询项目所在地林草管理部门或自然资源部门，确定原宜林地的现用地类型，并依照现用地类型所适用的法律办理相关占用地手续。

2. 根据项目占用的原宜林地的现行用地类型状态，可根据地方政策调整用地方式，例如，项目如在青海省的，可选择适用青海省当地政策对光伏项目采取不压覆土地的方式在草地、林地上建设，在此种情况下，对不压覆土地部分可选择采用租赁方式用地。

3. 企业如未办理占用宜林地的森林植被恢复费用的，理论上可选择申请适用现用地类型相关土地占用的植被恢复费缴纳标准，但鉴于《森林法实施条例》尚未根据《森林法》进行对应修改且当前仍有效，具体审批仍需依据地方政府林地管理部门的要求为准。

七、结论

总体而言，根据原宜林地认定标准，宜林地取消后，原宜林地的用地类型总体而言会向着植被覆盖率更差的用地类型（如草地、荒草地等未利用地）转移。这种向更劣化植被的用地类型的转移，使得新能源项目在该类土地上建设过程中对我国当前国土环境保护所可能造成的不利影响也有所减弱。

在项目用地审批上而言，便利了地方政府依照规定对项目开发所需用地的审核，使项目建设的占用地手续更加易于办理，也可降低因新能源项目建设占地征收的植被恢复费用（根据新的用地类型和地方政策，无需缴纳或免征植被恢复费或适用植被恢复费征收标准更低的草地的征收标准），有利于解决新能源项目用地困难、开发建设成本高等诸多问题，降低新能源项目总体的开发成本（经济成本、行政审批成本），促进我国新能源和绿色能源的发展。

参考文献

[1] 《林地分类》（LY/T 1812—2009），国家林业局发布；

[2] 《林地分类》（LY/T 1812—2021），国家林业和草原局发布；

[3] 《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017)，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会发布；

[4] 庞丽杰、韩爱惠著《关于林地界定标准的探讨》，《林业资源管理》，2016年1月第1期。

注释：

[1] 数据引自中国林业信息网林草统计数据发现平台，http://forest.ckcest.cn/s/sjtj.html。