摘要：在中国经济以投资驱动模式，多年GDP保持7%以上的高速增长的环境下，大量的建设资金通过银行理财、信托计划、委托贷款、融资租赁等非标方式进入房地产市场。为缓解融资压力，部分地方将政府承担偿付责任的项目包装为PPP模式引入社会资本，因项目本身缺乏投资回报，为吸引投资人，政府将投资回报转化为政府承诺保底收益，F+EPC开发模式便应运而生了。然而，在F+EPC模式一路高歌猛进的态势下，政府的隐性债务也成为了近几年的一个规制难点。笔者以F+EPC开发模式对于地方政府带来的债务风险为引，以亲身经历的案件为视角，展开对F+EPC开发模式的合规性与风险的分析，并提出了相应解决路径或方案，以促保障良好投资环境的同时规范地方财政收支提供参考。

关键词：F+EPC；地方政府隐性债务；投资合规性  

0 引言

F+EPC即融资加总承包的模式，指承建方通过融资或垫资并且总承包方式完成项目建设，由政府平台公司或实施机构使用财政资金回购或补贴，让承建方实现投资回报的开发模式，实际上是BT(建设—移交)的变换模式。

EPC（engineering-procurement-construction），工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。相较于传统的建设工程施工而言，EPC模式对于总包方的要求更高，同时也赋予了其更大而明确的责任——不仅需要承包方承担项目建设质量、工期责任，还需要其承担勘察、设计责任，如果总包方为联合体单位，联合体各方应共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包合同承担连带责任。

1 F+EPC开发模式合规性分析的必要性——兼谈政府隐性债务

因F+EPC模式的开发费用及投资回报来源于政府预算之外的财政资金，其间接地增加了政府的隐性债务。因此，在地方政府债务连年放大，国家将防范化解地方政府债务风险作为重大政治责任的大背景下[[1]]，笔者认为对于该模式的合法性及实施路径之讨论确有必要。

我国法律对于地方政府隐性债务并未作出标准定义，浙江某县财政局认为：隐性债务是指各级政府部门及其部门、融资平台公司、国有企业、事业单位等以非政府债券方式举债（包括各种融资方式）的用于公益性项目的、最终需由财政性资金偿还的债务，以及签订协议约定未来财政支出责任的资金。

国务院关于加强地方性债务管理的意见（国发【2004】43号）要求地方政府将债务分门别类地纳入全口径预算管理。2014年底进行政府性债务的清理甄别锁定规模，此后只有发行地方债券能计入地方政府债务。新增的政府债券信息和存量在地方债管理系统里能查到，因而是显性的。此后政府及其部门、融资平台、国有企业、事业单位等以非政府债券形式的举债视为隐性债务。包括贷款、非标贷款等融资，也包括政府购买服务、专项建设基金、政府投资基金形成的债务。

2 地方政府债务风险的防范和化解

2.1 政府隐性债务的产生原因

通常认为，对于市政道路、管网、供水、绿化、广场等基础设施的建设应该是政府的义务，基础设施应在税收财政资金中进行安排。但是，在过去10多年的中国经济高速一直保持7%以上的增长速度的环境下，不可否认地，通过投资冲动的方式拉动地方GDP的情况不在少数，大量的建设资金正通过银行理财、信托计划、委托贷款、融资租赁等非标方式进入房地产市场。为缓解融资压力，部分地方将政府承担偿付责任的项目包装为PPP模式引入社会资本，因项目本身缺乏投资回报，为吸引投资人，政府将投资回报转化为政府承诺保底收益，由政府出具“担保函”、“安慰函”，甚至通过社会资本成立的项目公司（SPV），以“明股实债”方式，从建设期结束后，逐年向社会资本返还投资收益，进一步加大了政府的隐性债务。

2.2 我国对于地方政府债务的相关对策

如前所述，正是出于对上述种种问题及现象的担忧，为避免地方政府盲目上马项目，增加财政负担，2018年全国人民代表大会常务委员会通过的《预算法》以及2019年国务院公布实施的《政府投资条例》，进一步要求地方政府科学平衡政府债务和经济增长，抓牢抓实存量风险化解和增量风险防范，牢牢守住不发生系统性风险的底线,从而维持政府开支正常的运转。

为规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，使之与地方政府债务管理等政策形成合力，从源头防止资金流入伪“PPP”项目，共同防范和化解地方政府债务风险，财政部于2018年3月印发了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号），该文件的出台，主要是为了解决当前一些地方政府依然存在违法违规和变相举借债务的问题，举债方式日益多样化，风险不断增加。

《通知》要求国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资时，应该按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法，融资项目满足规定的社会资本金比例要求。若发现存在以“明股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。财务管理方面，结合金融企业财务管理规定，《通知》要求国有金融企业按照“实质重于形式”的原则，充足提取资产减值准备，严格计算占用资本，不得以有无政府背景作为资产风险的判断标准。

3 典型案例——投资者风险及回报支付合规性探讨

3.1 案情简介

前面谈到了F+EPC项目中政府作为实施机构参与的或然风险，然而，作为投资者、建设者而言，风险则主要体现在建设完成后的投资回报期，一方面，实施机构回报承诺是否存在兑现的可能性，另一方面，实施机构承诺的回报方式、回报内容是否符合我国现行法律法规政策之规定。

笔者曾接触过某一地级市基础设施建设项目的实施方案，编制方受托给出的开发模式为F+EPC，项目建设用地采用政府划拨方式提供，项目分两期建设主题公园、博览城（含项目范围内道路、配套景观绿化、市政管廊、排水管网等建设）由承建方自筹资金并负责设计和施工完成项目建设，经验收合格后，项目首期在两年建设期完成进入偿还期后，平台公司根据F+EPC合同逐年向投资人支付相应资金。

那么，该项目的资金保障是什么呢。由政府投资的平台公司承诺，使用该市东部新城范围内近2000余亩经营性用地土地出让金变现后通过财政专项资金拨付，在偿还期内等额还本，当年收益当年支付的原则由平台公司向投资人支付。

3.2 关于本案的合规性分析

根据《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号），和财政部《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综〔2009〕74号 ）文件精神，按照土地出让收支两条线的原则，地方财政必须将土地出让收支全部纳入地方基金预算管理。

其次，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）中明确到，“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。”

因此，实施机构承诺的根据项目资金支付计划适时出让土地，土地出让收入扣除成本和计提规费后注资平台公司用于偿还投资人是违反土地财经制度的无效的。

4 通过法规政策逐步解决F+EPC开发模式中的地方债务风险

4.1 向标准化债务转化

对于化解地方债务，国家发改委鼓励城投平台公司发行地方债专项用于基础设施建设，将过去信托、融资租赁大量的非标债务逐步转化为标准化债务。地方专项债的发行及限额又出台了相关规范文件

在《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号）中，将地方政府债券划分分为一般债券和专项债券。一般债券是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券；专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。地方财政部门应当在国务院批准的分地区限额内发行地方政府债券，新增债券、再融资债券、置换债券发行规模不得超过财政部下达当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。 

4.2 建立健全地方政府依法适度举债机制

《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）对健全地方政府依法适度举债机制作出了规定。一方面，健全地方政府债务限额确定机制，一般债务限额与一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。另一方面，完善专项债券管理机制，专项债券必须用于有一定收益的公益性建设项目，建立健全专项债券项目全生命周期收支平衡机制，实现融资规模与项目收益相平衡，专项债券期限要与项目期限相匹配，专项债券项目对应的政府性基金收入、专项收入应当及时足额缴入国库，保障专项债券到期本息偿付。完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系，建立健全政府债务与项目资产、收益相对应的制度，综合评估政府偿债能力。

5 解决路径或方案

在我国现有法律法规政策的有力指引下，我国的项目投资开发市场仍将不断扩大，且更为规范。因此，为了保障投资的良好环境、同时规范地方财政收支，笔者提出以下两点拙见：

第一，建议将有收益（如主题公园、特色旅游、康养）从整体项目中剥离开来，引入社会投资人适用BOT模式，由社会资本投资建设、经营，在营运期结束后移交给政府或授权机构。项目土地的使用必须进行“招、拍、挂”方式，而不是无偿划拨。

第二，按照《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目管理库的通知》（财办金〔2017〕92号 ）要求，采取PPP模式的项目。入库项目未按规定落实项目债权融资的，违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会方股份、政府或其指定机构回购社会资本投资或兜底本金损失的，政府向社会资本承诺固定收益回报的，政府及其部门为项目提供任何形式担保的项目将从“项目库”中移除。对于公益性的项目由政府发行地方债券，在地方债的额度内解决。

最后，合作开发模式可选择，由F+EPC模式中的社会资本方垫资积极转化为投资，承担项目经营的风险，将政府到期回购转变为以项目经营收入作为社会资本的回报机制。或以探索在片区开发中采取专项债支持的ABO委托建设开发模式。对有稳定现金流收益的基础设施项目采取资产证券化,采用REITs方式向资本市场融资，以解决资金问题。

注释：

[1] 2018年，中共中央国务院下发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，全文尚未对外公开。