编者按

近年来，随着健康中国战略落地、一系列促进社会办医政策新规[1]的出台，社会办医加速发展，并涌现出资本运作浪潮，医疗企业逐步成为A股“上市大军”的新生力量。根据业内统计数据[2]，尽管 2020上半年受到疫情影响，IPO送审速度放缓，但2020 全年医疗行业IPO企业数量达到 63 家，创历史新高，同比增长超过 65%。

在十四五开局之年，由政策指导、资本支持、医生资源市场化、支付能力改善、消费升级以及技术与数字化等驱动力因素的引导下，社会资本参与医疗行业投资热潮将会持续升温。医疗企业上市监管涉及合规问题繁多复杂，其中，用地合规问题往往是监管关注的重中之重，如何应对用地合规审查，对于发行人及各中介机构都是不可回避的挑战。

据此，本文将以医疗企业上市用地合规为导向，分篇梳理医疗企业上市所面临的用地类型及合规重点难点问题，以期协助医疗企业在申请上市过程中落实用地合规工作，降低拟上市企业潜在的用地合规风险。

医疗企业用地合规问题分类

基于对相关审查反馈意见、问询函、问询回复等公开材料的梳理，我们摘录了部分具有代表性的医疗企业在上市审核、股票发行或开展并购重组项目过程中受到用地合规相关问题问询的典型性案例，具体情况如下表所示：

通过上述梳理，整体而言，医疗企业用地分为自有及租赁两大类，据此，如下图所示，后文将从自有用地及租赁用地合规问题出发，同时提炼共性问题展开研究。

自有用地合规问题

1.  用地批准手续问题

根据《民法典》《基本医疗卫生与健康促进法》等规定，医疗机构根据是否“以取得利润并分配给股东等出资人为目的”可划分为营利性医疗卫生机构与非营利性医疗卫生机构。

根据《土地管理法》[3]《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《划拨用地目录》[4]等规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得，在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。以划拨方式取得的土地使用权，因企业营利性改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合划拨用地要求的，应当有偿使用。

其中，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为；土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

根据前述有关规定，拟上市医疗企业对于其自有的用于提供医疗服务的土地，应核查是否已按照如下情况取得用地批准手续：

ü  对于非营利性医疗卫生机构，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，可以通过划拨方式取得土地使用权，自然资源主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书，并办理土地登记；

ü  对于营利性医疗卫生机构，因其以营利为目的，不符合划拨土地公益性用途的基本要求，应当以出让、租赁等有偿方式取得土地使用权（鉴于本节为自有用地合规问题，故主要就出让方式进行阐述，租赁用地合规问题请详见下篇）。土地使用权出让可采取协议、招标、拍卖等方式，由土地使用者与自然资源主管部门签订《国有土地使用权出让合同》并按照合同约定付清全部国有土地使用权出让金，申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》。

需要注意的是，根据《土地管理法》，未取得用地批准手续，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。

2.  划拨土地性质变更问题

实践中，不乏存在营利性医疗机构使用划拨用地的情形，此外，非营利性医疗机构所使用土地的一般为划拨用地，若该类机构发生营利性改制，则不再符合划拨用地要求，应当申请办理划拨转出让手续。

对于如何采取出让方式取得土地使用权，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》《产业用地政策实施工作指引(2019年版)》等规定，土地使用权出让可以采取协议、招标、拍卖等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。原划拨国有建设用地使用权人申请办理协议出让，以及划拨国有建设用地使用权转让申请办理协议出让的，除划拨决定书、法律、法规、行政规定等明确应当收回国有建设用地使用权重新公开出让的外，经依法批准，可采取协议方式出让，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。

目前我国法律法规未就将划拨用地用于营利性目的的相关法律责任进行明确规定，实践中，一般按照非法转让土地的罚则进行处理，根据《土地管理法》《刑法》的规定，非法转让土地的，由自然资源主管部门没收违法所得，可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成非法转让土地使用权罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金，情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处非法转让土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金，单位犯罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前述处罚。

对于罚款的数额，各地区根据其自行制定的相关制度执行，例如《辽宁省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》规定，土地使用权变更，未依法履行变更登记手续的，由县以上土地行政主管部门按非法转让土地使用权没收非法所得；可以并处罚款，罚款额为非法所得的50%以下；《福建省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》规定，未经有权机关批准，以划拨土地使用权作价入股或者作为合作条件，与他人进行房地产合作开发、房屋联建或者从事其他经营性活动的属于该办法所称的非法转让土地，罚款额为非法所得的百分之二十以上百分之五十以下。

此外，鉴于土地使用权出让可以采取协议、招标、拍卖等方式，根据《土地利用现状分类》（GBT 21010-2017），医疗卫生用地属于公共管理与公共服务用地，不属于工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地。据此，拟上市医疗企业作为营利性企业或进行营利性改制，对于其自有的原划拨土地应办理划拨转出让手续，并与自然资源主管部门沟通，经其同意并报原批准用地的人民政府批准，可采取协议方式出让，签订国有建设用地使用权出让合同，相应补缴国有建设用地使用权价款，但若同一宗地有两个以上意向用地者，或者划拨决定书明确要求应当收回国有建设用地使用权重新出让的，则不能直接通过协议方式取得土地使用权。

根据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》，医疗企业申请办理划拨转协议出让手续的基本程序如下：

此外，已上市的医疗企业在进行投资并购经营活动中，若其拟购置的资产中涉及划拨用地，审核机关对用地合规性及划拨转出让手续的办理亦会尤为关注。以览海医疗（600896）为例，在某重大资产购买项目中，其顾问律所就上交所关于标的资产和风置业正在进行的划拨用地转出让手续办理情况，是否存在障碍等问题发表核查意见，认为经核查，该次交易属于公司购买和风置业95%股权并在该土地上建设国际高端医院项目，由公司在上海联交所平台公开参与竞买挂牌转让的标的资产，和风置业正在申请其占有的划拨用地转出让用地手续，且本次交易完成后，公司不会改变土地原有医疗用途，土地用途符合政府部门产业规划，本次交易已经过国资主管部门批准，故判断不会产生审批障碍。

（未完待续）

注释：

[1] 包括但不限于《国务院办公厅转发发展改革委卫生部等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》（2010年）、《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》（2013年）、《国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》（2015年）、《国务院办公厅关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》（2017年）、《促进社会办医持续健康规范发展意见》（2019年）、《基本医疗卫生与健康促进法》（2020年）。

[2] 参考https://www.sohu.com/a/441781237_120725184

[3] 根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。

[4] 根据《划拨用地目录》，符合本目录的建设用地项目，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，方可以划拨方式提供土地使用权。……

 (九)非营利性医疗卫生设施用地

　1．医院、门诊部(所)、急救中心(站)、城乡卫生院。

　2．各级政府所属的卫生防疫站(疾病控制中心)、健康教育所、专科疾病防治所(站)。

3．各级政府所属的妇幼保健所(院、站)、母婴保健机构、儿童保健机构、血站(血液中心、中心血站)。