集体土地入市之概念篇(一):什么是集体土地?

作者:佚名

观点

一、导言

盘点地产行业年度热词榜,集体土地入市(集体经营性建设用地入市)自然要C位出道,高居榜首。

不过,宅基地、自留地、集体土地、集体农用地、集体建设用地、集体未利用地、集体经营性建设用地,吃瓜群众有点分不清。

也没啥了不起,吃瓜律师分得清张馨予、张予曦、张雨馨、张歆艺、张艺馨……?

好吧,不用着急,我们慢慢道来。

二、概念介绍

1.什么是集体土地

集体土地指农民集体所有的土地或是说劳动群众集体所有的土地,具体指乡(镇)、村、村民小组等性质的农业集体经济组织对土地的所有权。

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· 小黑板敲起来,这里有重点:集体土地的所有权是三级所有,也就是说,一幅集体土地可能属于乡(镇)、也可能属于村或者村民小组。在管理上三者是上下级,在集体土地所有权上可是平等的主体。所以,不是村长啥都说了算呦!

2.什么是农村集体建设用地

农村集体建设用地是指农村集体土地中用于建造建筑物、构筑物的土地。

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3.什么是集体经营性建设用地

·农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中,土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。

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三、集体土地入市

集体土地入市,是指允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股,实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

·敲黑板划重点了:所谓集体土地入市,其实是指存量集体经营性建设用地入市,可不是所有的集体土地都可以入市,也不是小产权房、宅基地入市哦!

 

下文从集体土地入市的政策背景、为什么要进行集体土地入市、集体土地怎么入市等方面进行全面解读,揭开集体土地入市的面纱。

1.政策背景

2018年12月23日,土地管理法修正案(草案)(以下简称修正案草案)提请全国人大常委会审议。此次草案修改的主要内容包括土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度、耕地尤其是永久基本农田保护等方面。修正案草案删除了现行《土地管理法》第43条[1],取消了从事非农业建设使用土地必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定,并将第63条[2]修改为“县级土地利用总体规划、乡(镇)土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。”这意味着符合规定的集体经营性建设用地可以不用经过征收为国家所有,直接进入土地市场,也就是我们所说的集体土地入市。

视线向前拉长,早在2008年中共十七届三中全会报告中就提出:“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。” 2014年12月2日,中央深化改革领导小组第七次会议审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(即“三块地”),明确了建立农村集体经营性建设用地入市制度是三块地改革的主要任务之一。随后,集体土地入市的相应政策和试点方案陆续出台,在一些试点地区开始了集体土地入市的尝试,集体土地入市改革的大幕逐渐拉开。

2.为什么要进行集体土地入市改革

我国实行二元结构的土地制度,城市土地归属国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。虽然我们实行土地公有制,但是按照土地所有权和使用权分离的原则,土地使用权等用益物权可以进入市场。在城乡二元体制下,国有土地和集体土地在权能、市场地位等方面都存在差异,相比国有土地,集体土地受到的管控更加严格。与国有土地可以直接入市交易不同,集体土地需要先通过政府征收,土地性质转变为国有土地,才能入市交易。通俗来讲,就是国有土地使用权可以直接卖给开发商进行建设,但是集体土地不能直接开发建设,需要经过政府征收这一“中间商”后,使用权才可以转让。

“中间商”政府征收带来了很多问题。首先,政府通过征收再出让可以获得高额的土地出让金。在这一环节中,政府“赚差价”,被征地农民利益缺乏有效保护,也并未充分享受集体土地所带来的增值收益,利益分配矛盾为拉大了城乡差距。其次,集体土地必须先“国有化”才能入市交易,意味着地方政府垄断了土地供给,土地供需失衡是目前房价上涨的动因之一。为缓解土地供需紧张,亟待释放新的土地供给。

在上述背景下,允许集体土地入市,可以缓解土地供需矛盾,拓展集体土地用途,拓宽集体经济组织和农民增收渠道,促进集体土地优化配置和节约集约利用,加快城镇化进程,实现房地产市场平稳健康发展。

3.什么样的集体土地可以入市?

修正案草案对集体土地入市的范围、条件进行了原则性规定,明确规定符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地,土地所有权人可以采取出让、租赁等方式由单位或者个人使用。集体土地入市并不意味着所有的集体土地都可以直接入市交易,现有政策和制度下,可以入市的集体土地的范围、主体和途径还是受到一定限制的。

(1)入市的范围

能够入市的集体土地有三个限定词:依法取得、符合规划及用途管制。

集体建设用地包括集体经营性建设用地、宅基地和公益性建设用地。根据修正案草案的规定,目前只放开了集体经营性建设用地的入市。宅基地和公益性建设用地依然受到严格管控,这类集体土地不能直接入市。且集体经营性建设用地的规划和用途属性必须为工业、商业等经营性用途,原规划为住宅用途的经营性土地也不允许直接出让。

具体有哪些土地符合规定?根据国土资源部组织修订的国家标准《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2017),规划用途为工业、商业的土地具体包括商服用地和工矿仓储用地两大类。其中商服用地包括零售商业用地、批发市场用地、餐饮用地、旅馆用地、商务金融用地、娱乐用地和其他商服用地,工矿仓储用地包括工业用地、采矿用地、盐田和仓储用地。因此,集体经营性建设用地中的商服用地和工矿仓储用地是目前改革中可以直接入市的集体土地,其他类型的集体土地尚无法直接入市。

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需要提醒的是,当下的土地制度改革中,小产权房并不会随此次集体土地入市而转正。

(2)入市的主体

入市主体关系着谁来分配土地收益,这是集体土地入市面临的关键问题。在入市主体设置上,各试点地区探索了多种形式,主要有村集体经济组织、村委会或乡(镇)、街道办事处、农民集体委托授权的具有市场法人资格的土地股份合作社、土地专营公司等。例如吉林省长春市九台区当地探索村委会代行集体经济组织职能,与土地使用者签订用地合同,激发村民自治能动性。北京大兴区西红门镇以镇为基本单位,统一规划调整,各个村集体土地统筹入市,成立镇集体联营公司,按照公司法人结构运行,保证了镇域内各村共享土地收益。

(3)入市的途径

根据修正案草案和各试点地区实践,允许入市的集体土地可以通过出让、租赁等途径入市,也可以通过土地交易平台直接入市,村庄内分散的集体经营性建设用地进行整合后可以入市,城中村集体建设用地进行整治后亦可入市。集体土地入市后的最高年限、登记等问题参照同类用途的国有建设用地执行,实现与国有土地“同等入市、同权同价”。

四、结语

目前土地市场风起云涌,新政频出,无论是从城镇化还是乡村振兴的角度,更深层次的土地改革势不可挡。除本文介绍的集体土地入市外,集体建设用地建租赁住房等试点改革也将是未来一段时间的热点。我们将在后续文章中继续探讨集体土地领域的热点问题,敬请关注。



[1] 现行《土地管理法》第43条:任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

[2] 现行《土地管理法》第63条:农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

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