集体土地入市之概念篇(三):集体土地使用权的处置和农村集体经济组织的民主决策制度

作者:佚名

观点

我们在《集体土地入市之概念篇(一):什么是集体土地》一文中介绍过,集体土地的所有权是三级所有。也就是说,一块集体土地可能属于乡(镇)、也可能属于村或者村民小组。为了更加了解这些农村集体经济组织对集体土地使用权处置的民主决策制度,今天我们首先介绍一下农村集体经济组织的决策和执行机构,再对村委会未经民主决策程序签订的处分集体土地使用权的合同效力进行探讨。

一、 农村集体经济组织的决策和执行机构

1. 村民会议

(1)性质和定位

村民会议是广大村民实现自治的权力机构,其做出各项决定和行使各项权力是广大村民的共同意思表示,它由本村十八周岁以上的村民组成。

(2)决策范围

村民会议审议村民委员会的年度工作报告,评议村民委员会成员的工作;有权撤销或变更村民委员会不适当的决定;有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。

根据《村民委员会组织法》第二十四条[i]的规定,涉及村民利益的下列事项,经村民会议讨论决定方可办理:

①本村享受误工补贴的人员及补贴标准;

②从村集体经济所得收益的使用;

③本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案;

④土地承包经营方案;

⑤村集体经济项目的立项、承包方案;

⑥宅基地的使用方案;

⑦征地补偿费的使用、分配方案;

⑧以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产;

⑨村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

2. 村民代表会议

(1)性质和定位

人数较多或者居住分散的村,可以设立村民代表会议,讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议是村民实行民主决策、民主管理、民主监督的一种有效形式,其权力来源于村民会议的授权。它向村民会议负责,在村民会议闭会期间可以由村民委员会召集村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项。   

(2)决策范围

讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议可以根据村民会议的授权审议村民委员会的年度工作报告,评议村民委员会成员的工作,撤销或者变更村民委员会不适当的决定。

3. 村民小组会议

(1)性质和定义

村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。

(2)决策范围

村民小组会议也是村民实行民主决策、民主管理、民主监督的一种有效形式。村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理,所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。[ii]

4.村民委员会

(1)性质和定位

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村委会作为村民会议和村民代表会议的执行机构,由村民直接选举产生,在法律权限内依法独立行使各项职权等,必须服从村民会议的监督与制约。

(2)决策范围

村民委员会执行村民会议、村民代表会议的决定、决议,向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。

 

二、村委会对外签订的处分集体土地使用权合同的效力

1. 我国法律及司法解释对合同效力的规定

根据《村民委员会组织法》第二十四条规定,以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产等涉及村民利益的事项,需经村民会议讨论决定方可办理。在经村民会议授权的情况下,村民代表会议亦可讨论决定该等事项。

由此可知,在处分集体财产前,村集体内部需要履行民主决策程序,将相关事项提交村民会议或村民代表会议讨论决定。若村民委员会未经以上民主决策程序,对外签订了处分集体土地使用权的合同,则该合同是否有效呢?

为解决这一问题,首先需了解法律法规对于合同效力的规定。《合同法》第五十二条第(五)项规定,违反法律、行政法规的强制性规定的,合同无效。针对第五十二条,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》第四条指出,“法律、行政法规”应为全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规,不得以地方性法规、行政规章为依据。对于“强制性规定”,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》第十四条进一步将其限定为“效力性强制性规定”,而非管理性强制性规定。

因此,只有违反全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规,且违背其中效力性强制性规定的,才会引发合同无效的后果。那么如果村委会违反了处置集体财产需经民主决策的规定,是否属于违反效力性强制性规定,造成合同无效?

2. 裁判观点

就集体财产的处置(集体土地使用权)未经民主决策程序相关的法律后果问题,我们查阅到最高院相关的典型案例,基本持无效的观点,具体如下:

(1)最高院关于文柏池、大宁永盛制衣有限公司与增城市新塘镇久裕村民委员会、增城市新塘镇久裕村经济联合社土地租赁合同纠纷申请再审民事裁定书[(2015)民申字第759号]一案,该案件中最高院认为集体土地租赁合同签订前未经过民主决策,违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》中关于“涉及全村村民集体利益的问题,村民委员会必须提请村民或村民代表会议讨论决定”的规定,应为无效合同。

(2)最高院关于陈剑兵与陈剑眉民间借贷纠纷申请再审民事裁定书 [(2014) 民申字第1765号]一案,最高院认为该农村集体所有的房产在转让前未提交村民会议讨论决定,违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》中的关于“涉及村民利益的其他事项、依法应当提交村民会议讨论决定”的规定,构成《合同法》第五十二条第(五)项的规定合同无效情形。

其他地方法院,如佛山市南海区人民法院关于佛山市南海区大沥镇太平村石步一股份合作经济社与林佩英合同纠纷一案二审民事判决书[(2014)佛中法民一终字第339号],亦持类似的观点。[iii]

然而在实践中,部分地方法院,如山东省高级人民法院在关于烟台市芝罘区只楚街道沙埠居民委员会、王曰胜返还原物纠纷再审审查与审判监督民事裁定书[ (2017)鲁民申62号]中,以及邢台市中级人民法院关于宁晋县唐邱镇唐邱一村村民委员会、申东明确认合同无效纠纷二审民事判决书[(2017) 冀05民终396号]中,也存在不支持合同无效的观点的情形。

 

三、结语

根据前文对农村集体经济组织的决策和执行机构的介绍,并综合以上案例可以看出,我国最高院对于村委会未经民主决策程序,对外签订的处分集体土地使用权的合同倾向于认定合同无效。我们理解,在涉及到集体资产尤其是与集体经济组织和村民利益有重大利害关系的土地等资产的流转和处置等事宜时,现行土地管理法律法规和司法实践仍然采取了较谨慎的处理态度,对未经充分民主决策程序的资产处置行为,合同的效力将可能招致否定性的评价。虽然依然不能排除有的地方法院认为《村民委员会组织法》的相关规定不属于效力性强制性规定,不能作为合同无效的依据,但实践中我们仍然建议,在涉及重大集体资产,尤其是与集体土地相关等的处置事项时,严格依法履行相应的民主决策程序,以避免在合同履行中出现可能的争议。



[i] 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条:涉及村民利益的下列事项,经村民会议讨论决定方可办理:

(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准;

(二)从村集体经济所得收益的使用;

(三)本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案;

(四)土地承包经营方案;

(五)村集体经济项目的立项、承包方案;

(六)宅基地的使用方案;

(七)征地补偿费的使用、分配方案;

(八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产;

(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。

法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的,依照其规定。

 

[ii] 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条:召开村民小组会议,应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上,或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数同意。

村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同,可以连选连任。

属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理,由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定,所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。

 

[iii] 佛山市南海区人民法院认为,土地使用权转让合同签订前未经村民会议讨论决定,根据当时施行的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》第十一条“涉及全村民利益的问题,村民委员会必须提请村民会议讨论决定”,该合同因违反了该法律强制性规定而无效。

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