一、出台该《通知》的背景
近年来，随着我国债券市场不断发展，投资者参与债券投资的意愿与需求也随之上升。但是受到市场逐利动机的影响，部分市场参与者在场内、场外以各种形式直接或变相加杠杆博取高收益。2016年12月13日，国海证券发生债券风险事件，公司原员工张杨等人，以国海证券名义在外开展债券代持交易，未了结合约金额约200亿元，涉及金融机构20余家。国海证券的“萝卜章”事件也直接引发了2016年年底的代持风波和债灾，给债券市场造成严重的不良影响。此后，债券市场的参与者采用“代持”等违规交易安排、规避内部风控机制和资金占用等监管要求、放大交易杠杆、引发交易纠纷的行为依然存在，使得债券市场脆弱性上升，潜藏较大风险隐患。
2017年，接连召开的第五次全国金融工作会议、党的十九大及年底的中央经济工作会议都提出了“守住不发生系统性金融风险底线”的明确要求，针对债券市场存在的一些不规范交易行为，中国人民银行、银监会、证监会、保监会四部门共同制定发布了《关于规范债券市场参与者债券交易业务的通知》（以下简称“《通知》”），旨在督促各类市场参与者在参与债券市场的交易时，应当加强内部控制与风险管理，健全与债券交易相关的各项内控制度，规范债券交易行为，并将自身杠杆操作控制在合理水平。
二、该《通知》的监管要求与影响
1、明确了监管主体的范围
《通知》规定：本通知所称债券市场参与者，包括符合债券市场有关准入规定的各类金融机构及各类非法人产品等境内合格机构投资者，以及非法人产品的资产管理人与托管人；本通知所指债券交易包括现券买卖、债券回购、债券远期、债券借贷等符合规定的债券交易业务。
规定解读：此次文件要求扩大了参与债券市场交易的适用对象和业务范围，参照《通知》的新规定可知，除了交易所场内债券市场在监管范围内，《通知》特地明确交易量较大的银行间债券市场、柜台类市场同样受到监管，私募债与公募债的交易一样，都将纳入统一的监管和规范中。此外，除了常见的现券买卖、债券回购以外，债券远期和债券借贷等其他符合规定的债券交易业务类型也要纳入监管。
2、对市场参与者的内控机制和风险管理提出了新要求
《通知》规定：（1）参与者应根据所从事的债券交易业务性质、规模和复杂程度，建立贯穿全环节、覆盖全业务的内控体系，并通过信息技术手段，审慎设置规模、授信、杠杆率，价格偏离等指标，实现债券交易业务全程留痕。
（2）参与者应将自营、资产管理、投资顾问等各类前台业务相互隔离，在资产、人员、系统、制度等方面建立有效防火墙，且不得以人员挂靠、业务包干等承包方式开展业务，或以其他形式放松管理、实施过度激励。
（3）参与者的合规管理、风险控制、清算交收、财务核算等中后台业务部门应全面掌握前台部门债券交易情况，加强对债券交易的合规性审查与风险控制。
（4）前中后台等业务岗位设置应相互分离，并由具备相应执业能力的人员专门担任，不得岗位兼任或混合操作。
（5）金融监管部门另有规定的，按照从严标准执行。
规定解读：（1）债券交易市场潜藏较大风险，其中一主要原因在于债券市场参与者内控机制不健全，部分参与者的岗位设置混乱，未建立各岗位部门的有效隔离，2016年末债券市场爆发的代持风波与债灾也是由此发生，因此，完善内控机制和风控指标一直是监管部门三令五申的，此处提出了一些具体的要求；
（2）按照《通知》要求，债券市场参与者的内控体系要保证贯穿全环节、覆盖全业务，特别是其中的融资规模、对交易对手的授信、杠杆率（总正回购余额/净资产）、价格偏离（即成交价格和公允价格偏离，对于银行间市场按中债估值，对于交易所市场按中证估值，对于回购看看按照DR合适还是其他；目前控制的口径应该是30bp以上就需要审批）之后都要审慎设置，这将是主要几个监管指标，而且还要保证全程留痕，即从询价、确认交易、交易下单、后台划款清算都需要留痕，满足监管需要；
（3）参与者的前台业务如自营、资产管理、投资顾问等岗位的相互隔离、建立防火墙一直是监管机构三令五申的，此次更是明确要求禁止人员挂靠、业务包干等承包方式；
（4）根据《通知》新要求，参与者的中后台岗位其职责将要加大，中后台将要加大合规审查和风险控制，全面掌握前台业务情况加强审查，同时前中后台岗位分离，还要求中后台岗位需要具备相应执业能力的人员专门担任，此后，前台人员兼职中后台岗位的现象将被禁止。
3、明确了债券市场交易的禁止行为
《通知》规定：（1）参与者不得通过任何债券交易形式进行利益输送、内幕交易、操纵市场、规避内控或监管，或者为他人规避内控与监管提供便利。非法人产品的资产管理人与托管人应按照有关规定履行交易结算等合规义务，并承担相应责任。
（2）参与者应严格遵守债券市场账户管理有关规定，不得出借自己的债券账户，不得借用他人债券账户进行债券交易。
规定解读：（1）在当前债市不活跃的背景下，债券市场交易中的利益输送可能性加高，此次《通知》又专门强调了交易中的禁止行为，如利益输送、内幕交易、操纵市场、规避内控或监管等，同时为他人规避内规或监管提供便利，如过桥交易，可能将要承担违规责任；
（2）此次规定对市场参与者的账户管理将要加强管控，非法人产品也要履行交易结算等义务，再出现偏离大的交易结算可能存在风险，市场上的部门私募产品或证券资管产品不得再出借账户进行交易了。
4、对交易平台和协议签署进行了规范
《通知》规定：（1）参与者应严格遵守债券市场有关规定，在指定交易平台规范开展债券交易，未事先向金融监管部门报备不得开展线下债券交易。货币经纪公司应按照有关规定规范开展各类经纪业务。
（2）参与者应按照实质重于形式的原则，根据有关规定签订交易合同及相关主协议。其中，开展债券回购交易的应签订回购主协议，开展债券远期交易的应签订衍生品主协议等。严禁通过任何形式的“抽屉协议”或通过变相交易、组合交易等方式规避内控及监管要求。
规定解读：（1）此次《通知》要求参与者必须在监管部门制定的交易平台上交易，线下交易只有事先报备才能开展，这次货币经纪公司在《通知》中被点名，意味着此类市场参与者可能会被着重监管；
（2）债券市场中交易时容易出现问题的合同签署环节，此次也专门规定了实质重于形式的原则，意味着以后任何形式的“抽屉协议”等违规签署的协议都将可能是无效的。
5、对债券回购交易提出新的规范措施
《通知》规定：（1）参与者开展债券回购交易，应按照会计准则要求将交易纳入机构资产负债表内及非法人产品表内核算，计入“买入返售”或“卖出回购”科目。
（2）约定由他人暂时持有但最终须购回或者为他人暂时持有但最终须返售的债券交易，均属于买断式回购，债券发行分销期间代申购、代缴款的情形除外。开展买断式回购交易的，正回购方应将逆回购方暂时持有的债券继续按照自有债券进行会计核算，并以此计算相应监管资本、风险准备等风控指标，统一纳入规模、杠杆、集中度等指标控制。
（3）参与者在债券市场开展质押式回购交易，应按照有关法律法规规定办理质押登记。参与者开展质押式回购与买断式回购最长期限均不得超过365天。经交易双方协商一致，质押式回购交易可以换券，买断式回购交易可以现金交割和提前赎回。
规定解读：（1）《通知》要求实务中债券回购交易的买卖行为都将要纳入机构资产负债表内及非法人产品表内进行核算，甚至明确了会计科目，从而禁止了以往交易的出表行为；
（2）《通知》也首次明确了正回购方的卖断债券归属，参与者不能再以此逃避各种监管，风险指标、监管资本都要计入其中，对市场参与者的记账及风控模式影响很大，相关系统要进行改动，此外，买断式逆回购方持有的债券同样也要计入风控指标，采取双重控制的标准；
（3）此次还明确了质押式回购交易可以换券，同时可以现金结算，为以后债券违约，如何解决买断式回购的问题提供了新途径。
6、重申审慎展业原则，合理控制杠杆比率
《通知》规定：参与者应按照审慎展业原则，严格遵守中国人民银行和各金融监管部门制定的流动性、杠杆率等风险监管指标要求，并合理控制债券交易杠杆比率。出现下列情形的，参与者应及时向相关金融监管部门报告：
（1）存款类金融机构（不含开发性银行与政策性银行）自营债券正回购资金余额或逆回购资金余额超过其上季度末净资产80％的。
（2）其他金融机构，包括但不限于信托公司、金融资产管理公司、证券公司、基金公司、期货公司等，债券正回购资金余额或逆回购资金余额超过其上月末净资产120％的。
（3）保险公司自营债券正回购资金余额或逆回购资金余额超过其上季度末总资产20％的。
（4）公募性质的非法人产品，包括但不限于以公开方式向不特定社会公众发行的银行理财产品、公募证券投资基金等，债券正回购资金余额或逆回购资金余额超过其上一日净资产40％的。其中，封闭运作基金和避险策略基金债券正回购资金余额或逆回购资金余额超过其上一日净资产100％的。
（5）私募性质的非法人产品，包括但不限于银行向私人银行客户、高资产净值客户和合格机构客户非公开发行的理财产品，资金信托计划，证券、基金、期货公司及其子公司发行的客户资产管理计划，保险资产管理产品等，债券正回购资金余额或逆回购资金余额超过其上一日净资产100％的。
规定解读：《通知》再次强调了审慎展业的原则，特地对各类市场交易参与者进行债券交易的杠杆比率进行了明确，一旦参与者的杠杆率超标且不向监管部门报备的话，将可能面临着监管部门的处罚。
7、加强交易监测，建立数据信息共享机制
《通知》规定：（1）市场中介机构应加强债券市场债券交易日常监测，建立数据信息共享机制，发现参与者有超过债券交易杠杆比率情形的，应及时向中国人民银行和金融监管部门报告，并根据中国人民银行及金融监管部门的要求向市场进行信息披露。
（2）中国人民银行对债券市场实施宏观审慎管理，必要时可对参与者杠杆要求进行逆周期的动态调整，并协调各金融监管部门开展债券交易业务规范管理工作。各金融监管部门加强对所管理的金融机构及其他债券市场参与者内控制度建设、债券交易规范、杠杆比率审慎水平的监督检查，并依法对有关违法违规行为进行处罚。中国人民银行和各金融监管部门之间加强信息共享与沟通协调。
规定解读：（1）此次也强调了将要加强交易监测和数据信息共享机制，要求中介机构对数据超标情形要报备监管部门，同时及时披露，此后市场和监管部门将能更为全面的掌握市场交易数据；
（2）《通知》明确了中国人民银行在债券市场交易中的监管职能，同时也强调了各金融监管部门之间将要建立信息共享与沟通协调机制。
8、强调自律管理，一年作为市场过渡期
《通知》规定：（1）中国银行间市场交易商协会等行业自律组织应完善相关自律规则，加强对参与者的自律管理，维护市场秩序。
（2）本通知自印发之日起施行。参与者应严格按照本通知要求，对内控制度等进行自查整改，一年内未完成整改的，不得新开展各类债券交易。对于本通知印发之日尚未了结的不符合本通知要求的各类债券交易，可以按合同继续履行，但不得续作，同时应当向金融监管部门报告，并按有关要求纳入表内规范。因纳入表内造成相关交易规模、杠杆、集中度等指标不达标的，一年之内予以豁免。
规定解读：（1）由于银行间债券市场的日益扩大，交易商协会等自律组织的监管职能也日益重要，《通知》要求加强自律管理，也是目前债券市场发展的需要，填补政府监管的漏洞，相信交易商协会等自律组织也会出台相应监管文件；
（2）《通知》对债券交易市场提出了许多新要求，但是市场适应新的监管制度需要时间，监管部门给予了市场参与者一年的过渡期，各参与者均需在一年之内按照《通知》的要求对其相关业务和制度进行调整，一年之后，不合规的市场参与者，将面临暂停业务的风险。
