直管公房承租权司法实务解析

作者:王建瑞 朱梦阳

观点

直管公房具有高度的时代性特征,是我国计划经济的产物。直管公房承租权是指个人通过向政府房地产管理部门提出申请,经房地产管理部门按照国家、地方的政策批准后,个人与房地产管理部门签订公房承租合同而享有对房屋占有、使用、部分收益和有限处分的权利。通常情况下,在参与房改政策前,直管公房的所有权属于单位所有,直管公房承租人仅享有租赁使用权。但又不同于一般的租赁关系,直管公房是由单位分配给其职工居住,具有一定的福利性质,直管公房承租人通过向单位缴纳极少的租金而取得房屋的居住使用和有限处分的权利。正是由于直管公房特殊的属性,导致在司法实务中法院对于处理因直管公房而产生的纠纷,尤其是对于直管公房承租权的性质、案件受理、权利确认、继承、转让的问题存在着不同观点。本文正是结合当前司法实务中处理直管公房承租权纠纷所面临的突出问题,拟对直管公房承租权的有关问题进行探讨。

一、直管公房承租权的性质是债权,或是物权,还是二者兼有?

由于直管公房承租权具有的存续性、可转让性等特征,使其具有物权的属性,若将其认定为基于租赁合同而产生的债权,不能完全解决如遗产继承、离婚后的财产分割、拆迁补偿等许多争议问题。但是,若将直管公房承租权认定为物权,虽然可以解决上述争议问题,但是《物权法》等法律并未明确将直管公房承租权认定为物权,这就导致司法实务中对于直管公房承租权法律性质的认定一直存在争议。

对于直管公房承租权法律性质的认定,法院大致有以下几种观点:(一)有的观点认为,直管公房承租权是一种债权。如在李祥、吕若枝等与吕劲枝物权保护纠纷案((2016)鄂0102民初3736号)中,一审法院认为:“公房承租权是一种债权,虽然学术界有认为它有准物权的性质,但根据物权法定原则,公房承租权不是物权。同理,公房承租权也不是用益物权。用益物权是指以物的使用收益为目的的物权,取得的方式主要有两种:一是行政许可;二是通过合同约定。本案中,公房承租权不存在行政许可的问题,喜江公司亦未与李祥、吕若枝签订公有住房住宅租约。通常用益物权纠纷涉及到用地纠纷的,主要有建设用地使用权纠纷、宅基地使用权纠纷、地役权纠纷等等,而本案并不涉及。”(二)有的观点认为,直管公房承租权既有债权属性,也有物权属性。如在李祥、吕若枝等与吕劲枝物权保护纠纷案((2017)鄂01民终2673号)中,二审法院认为:“公房承租权从其性质上来看属于债权法上的合同之债权,亦包含了一定的物权属性在内。”、(三)也有观点认为,直管公房承租权是一种物权,属于用益物权。如在刘粉茹、朱建伟用益物权纠纷案((2017)云01民终3267号)中,法院认为:“本案系用益物权纠纷,是指非所有人对他人所有的不动产或者动产依法所享有的占有、使用和收益的权利,用益物权是一项他物权或者限制物权。”

笔者认为,根据我国《物权法》的规定,用益物权分为土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权,并没有将直管公房承租权纳入用益物权的范围。根据物权法定的原则,在法律没有明确规定的情况下,不宜将直管公房承租权认定为用益物权。因此,笔者认为直管公房承租权应当属于债权。

二、直管公房承租权的案件法院是否应当受理?

我国对于法院如何受理直管公房纠纷的案件有着明确规定,《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定:“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷,因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷,因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷,均不属于人民法院主管工作的范围,当事人为此而提起的诉讼,人民法院应依法不予受理或驳回起诉,可告知其找有关部门申请解决。”

但即便有上述规定,在实务中,各地法院对于直管公房承租权案件如何受理的处理方式不尽相同,差别较大,有以下几种观点:(一)有观点认为,直接依据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定,认为应由直管公房行政主管部门处理,不属于人民法院的受理范围。如刘淑茹与北京市东城区人民政府承租权人变更纠纷案((2017)最高法行申2974号)中,法院认为:“本案的焦点问题是,刘淑茹的起诉是否符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(一)项的规定,属于人民法院受案范围是公民、法人或者其他组织提起诉讼的法定条件之一。当事人起诉不符合法定起诉条件的,已经立案的,应当裁定驳回起诉。本案中,涉案公房原承租人赵俊兰与案外人顾跃红签订换房协议并办理承租人变更手续,东城区政府下属公房管理单位基于换房协议所作出的变更公房承租人的行为不属于行政诉讼的受案范围,一审据此裁定驳回刘淑茹的起诉符合法律规定,二审裁定驳回上诉亦无不当。”在王环芝与黄铁文排除妨害纠纷案((2015)鄂民再申字第00024号)、黄剩行政复议案((2015)粤高法审监行申字第267号)等案中,法院持相同观点。(二)有观点认为,有些直管公房承租权纠纷不属于《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定的情形,应当予以受理。如在王钰与王涛、高凯、西安市房地产经营一公司、王利虹侵权纠纷案((2014)陕审民申字第00754号)中,法院认为:“王涛具有本案的诉讼主体资格。涉案房屋虽然属于国有公房,但本案并非因单位内部对其分房发生的争议,而是以王钰、高凯等人侵权为由提起的诉讼,属于人民法院民事案件的受案范围。”在穆某甲与穆某乙合同纠纷案((2014)一中民一终字第615号)、卢国栋与卢秀云房屋租赁合同纠纷案((2014)一中民一终字第366号)等案中,法院持相同观点。

笔者认为,应具体案件具体分析,不能一概而论。比如有些直管公房承租权变更的案件是由于家庭成员之间对直管公房承租权人的资格发生争议或者直管公房行政主管部门因政策调整而变更而引起的,此类案件如果可以通过直管公房行政主管部门协商沟通进行解决,那么法院依据法律规定不予受理,可以减少司法资源浪费。但是直管公房承租权转让案件的起因存在多样性,有些案件实质上确属于民事纠纷,如因承租权转让合同而产生纠纷,亦符合我国《民事诉讼法》第一百一十九条规定的起诉条件或者确属于行政纠纷,如因承租权变更登记而产生纠纷,亦符合我国《行政诉讼法》第十二条规定的起诉条件,当事人通过与直管公房行政主管部门进行协商沟通并不能从根本上解决纠纷,此种情况下,法院应当立案受理。

三、确认公民享有直管公房承租权是采用登记主义还是占用主义?

通常情况下,具有直管公房承租权的人有两种:一种是承租人,指直接与直管公房管理单位建立承租关系,并登记在册的人,通常为单位的职工;另外一种是共同承租人,指与承租人具有某些特定关系,如婚姻关系等,并与承租人共同在直管公房中居住的人,通常为承租人的亲属。由于各地对于直管公房管理的政策不同,因此,在实务中,不同的法院对于确认公民是否享有直管公房的承租权有不同的观点。

对于承租人的确认,大致有以下几种观点:(一)采用登记主义,即以房屋租赁凭证(有的地方称为租约证,有的地方称为租赁证)登记的信息为准对承租人进行认定。如在夏洁房屋租赁合同纠纷案((2014)鄂民申字第01277号)中,法院认为:“2001年8月13日,紫阳房管所出具《武汉市公有房屋住宅公约》中记载:房屋承租人一栏为魏荣发;同户籍共同居住成员一栏为空白。2010年9月17日,夏洁的户籍由武汉市武昌区水陆小区23栋1门5-1号迁入该承租房屋。基于以上事实,原一、二审法院根据《城市房屋租赁管理办法》(1995年5月9日建设部)第十七条“《房屋租赁证》是租赁行为合法有效的凭证”的规定,以在租约没有解除的情况下,魏荣发为诉争房屋的承租人。” 在黄某甲、黄某乙与程某甲、张某甲、第三人某甲区房地产公司物权确认纠纷案((2013)鄂武昌民初字第03077号)、李祥、吕若枝等与吕劲枝物权保护纠纷案((2017)鄂01民终2673号)等案中,法院持相同观点。(二)以实际租住并缴纳租金的情况来认定承租人的资格。如在程金翠与程耀武物权纠纷案((2014)鄂武汉中民申字第00057号)中,法院认为:“程金翠于1993年承租武汉市江汉区房地产公司所有的万松园路73号4单元604号房屋,但该房屋一直由程耀武租住,并交纳租金。武汉市江汉区房地产公司在二审中答辩称,拆迁还建后,诉争房屋一直由程耀武居住使用并交纳租金,请求维持一审关于程耀武享有诉争房屋居住使用权的判决。综合本案的实际情况,程金翠与武汉市江汉区房地产公司签订了租约,但一直没有行使居住使用的权利,程耀武将自己承租的房屋和诉争房屋打通改造时,程金翠也没有明确表示反对,由于程金翠怠于行使权利,所有人又认可了程耀武的实际承租行为,二审判决程耀武享有诉争房屋的居住使用权并无不当。”在许万玉、笪有智与孔林汛房屋买卖合同纠纷案((2014)鄂江岸民初字第01199号)、付某甲等与付某乙等房屋租赁纠纷案((2013)鄂民监二再终字第00055号)等案中,法院持相同观点。

对于共同承租人的认定,法院通常以当地直管公房政策中关于共同承租权的规定为准。如在原告黄某甲、黄某乙与被告程某甲、张某甲、第三人某甲区房地产公司物权确认纠纷案((2013)鄂武昌民初字第03077号)中,法院认为:“虽然黄某甲、黄某乙及程某乙在该房屋居住时,将户口迁入该地,但由于黄某甲在武汉市还有坐落于江岸区解放公园26#2单元101号房屋(1999年登记)一套,根据《武汉市房产管理条例》第三十九条:“租赁居住房屋,承租人与其有常往户口而他处无住房的同住三年以上的近亲属,对该房屋享有共同承租权。享有共同承租权的成年人要求单独承租居住房屋的,在房屋可以分割使用且不造成居住和使用困难的情况下,出租人应当予以支持”的规定,黄某甲、黄某乙及程某乙均不能认定对诉争房屋享有共同承租权。” 在夏洁房屋租赁合同纠纷案((2014)鄂民申字第01277号)、姜敏、姜仲娴、姜细凤与华国珍、姜莉,武汉市硚房集团有限责任公司居住权纠纷案((2017)鄂01民终5826号)等案中,法院持相同观点。

笔者认为,对于直管公房承租权资格的认定应当结合房屋租赁证等登记信息、地方的政策规定和房屋具体使用的实际情况进行综合考虑。由于直管公房是中国特殊体制遗留下的产物,再加上确有管理部门对于直管公房的管理存在不规范的情况,导致在现实生活中存在着房屋租赁证上登记的人员信息与房屋实际居住人不一致的情形。实际居住人往往与房屋租赁登记的人员存在着特定关系,符合地方关于直管公房承租人规定的条件,且在居住过程中通常是由实际居住人缴纳房屋租金,如果仅凭房屋租赁证上登记的信息去确认直管公房的承租权,对于实际居住人会显失公平。因此,应当在查明房屋租赁证上登记信息的基础上,依据当地有关直管公房的政策性规定,结合房屋实际使用的具体情况,对是否享有直管公房的承租权进行综合评定。

四、直管公房承租权能否继承?

根据我国《继承法》的规定,继承从公民死亡时开始,遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。然而直管公房的所有权属于国家,承租人仅享有房屋的使用权。因此,对于直管公房是否属于遗产,能否继承,在司法实务中,存在两种观点:(一)直管公房承租权及其衍生权利可以作为被继承人的遗产由其法定继承人继承,该继承权利应当包括被继承人及其他继承人在争议房屋内居住、房改时以房改房价格购买争议房屋及对争议房屋享有的其他财产性权益等衍生权利。如在薛阳、吴文秀所有权确认纠纷案((2017)黔01民再31号)中,法院认为:“结合争议房屋系吴荣华原私房被拆除后房管部门安置给吴荣华居住的直管公房的来源,以及争议房屋基于其来源而具有的有别于其他国家直管公房的性质、特征,可以认定争议房屋公有住房使用权及其衍生权利可以作为被继承人吴荣华的遗产由其法定继承人继承,该继承权利应当包括吴文秀及其他继承人在争议房屋内居住、房改时以房改房价格购买争议房屋及对争议房屋享有的其他财产性权益等衍生权利。”在劳某乙、徐某等与劳某甲继承纠纷案((2015)浙甬民一二终字第626号)、刘某1与代某某,刘某2等继承纠纷案((2016)渝民再15号)等案中,法院持相同观点。(二)根据《继承法》的规定,遗产应是公民死亡时遗留的个人合法财产。而直管公房承租权不等于取得房屋的所有权,不属于继承的范围。如在孙某甲、孙某乙、孙某丙、孙某丁、王某甲与王某乙继承纠纷案((2015)鄂武汉中民终字第00195号)中,法院认为:“武汉市江岸区下正街268号房屋在王福生、李文霞去世时仍为企业自管公房,均未取得房屋产权,根据《中华人民共和国继承法》的规定,继承从公民死亡时开始,遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。该房屋在王福生、李文霞死亡时为有使用权的房屋,二人去世后,房屋产权登记在案外人名下,该房屋不属本案审理范围。孙某甲、孙某乙、孙某丙、孙某丁认为该房屋应为孙某甲与李文霞夫妻共同财产依据不足,主张该房屋中属于李文霞份额为李文霞遗产应予分割的上诉理由不能成立。”在张某甲与邬某继承纠纷案((2014)苏中民终字第03474号)、格桑梅朵与李兰红、李兰玲确认合同无效纠纷案((2014)兰民三终字第633号)等案中,法院持相同观点。

笔者认为,不同于普通的债权,直管公房承租权是一种具有物权属性的债权。基于其具有物权属性,直管公房承租权及其衍生出来的权利,如居住使用权、房屋购买权等,在得到直管公房管理部门认可后,是可以继承的。这既有利于保护公民合法的财产权利,也符合《物权法》的法律精神。

五、直管公房承租权能否转让?

对于通过房改政策出资购买而取得直管公房所有权的,由于出资人已经取得了房屋所有权,因此,其通过合法方式转让房屋是有效的。本文探讨的是在未取得房屋所有权的情况下,对于房屋承租权进行转让的问题。

依据各地关于直管公房的相关规定,直管公房承租权的转让需要满足一定的条件,且应按照直管公房管理部门的规定完成过户变更手续。但在现实中,常常出现直管公房的转让既不符合特定条件也未完成过户变更手续或者转让不符合特定条件但已完成过户变更手续或者符合特定的条件但未到直管公房管理部门进行相应的过户变更手续等转让行为。在实务中,法院对于上述转让行为所涉及的转让合同的效力以及完成过户变更手续的效力问题有以下观点。

对于转让合同的效力问题,有两种观点:(一)直管公房承租权人向不符合特点条件的主体进行转让,损害他人和社会利益,属于无效合同。如在潘文保诉潘培雪、秦秀娥委托合同纠纷案中,法院认为:“在本案的具体处理上,“直管公房”是政府提供优惠政策,在划拨土地上建设,为解决城市低收入家庭住房困难,向符合特定条件的对象供应的住房,若将“直管公房”向不符合条件的主体转让,损害了其他符合条件购房人的利益和社会公共利益。当事人的上述行为,势必受《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的制约、调整。从涉案房屋社会公益性、保障性、福利性角度出发,一、二审法院认定双方委托购房合同为无效合同。在适用法律上,并无不当。” 在于某与范某等确认合同无效纠纷案((2017)京02民终940号)、石振伟与杨荣淼、江苏省汾湖高新技术产业开发区黎里古镇保护开发管理委员会房屋租赁合同纠纷((2017)苏民申2479号)等案中,法院持有相同观点。(二)合同约定内容未违反法律、行政法规的强制性规定,应为有效。如在襄阳市房屋租赁修缮公司与胡素娟、许春红一般买卖合同纠纷案((2014)民申字第227号)中,法院认为:“关于双方当事人签订的《房地产买卖协议书》的效力问题。虽然协议书约定出售的房屋系直管公房,其产权由襄阳市人民政府享有,租赁公司仅受托对该房屋进行经营管理,并未办理权属证书,但是协议书也约定了由租赁公司先将出售房屋的产权证和土地使用权证办理至自己名下,该约定内容未违反法律、行政法规的强制性规定,应为有效。”在孙永祥与孙华等房屋租赁合同纠纷((2017)京02民终911号)、黄显芬、黄显伦房屋买卖合同纠纷案((2017)黔民申970号)等案中,法院持相同观点。

对于直管公房转让后办理过户手续的效力问题,法院普遍的观点为:直管公房过户手续的效力问题,属于房产管理部门的内部管理行为,不属于人民法院民事案件的受理范畴。如在黄忠汉与程琦、朱春生、程敏、张师荣、黄程、武汉市武昌区房地产公司、武汉市武昌区房地产公司粮道街房地产管理所物权确认纠纷案((2016)鄂民申1216号)中,法院认为:“关于黄忠汉主张武汉市武昌区房地产公司及所属房管所为程琦与朱春生办理公房使用权过户手续无效、程琦未缴房租故而其公房使用权消失等问题,均属于房产部门的内部管理行为,不属于人民法院民事案件的受理范畴。”在郭雪与武汉市硚房集团有限责任公司、武汉市硚口区国有资产监督管理办公室国有资产行政管理公房租赁行政合同案((2016)鄂01行终141号)、柴玲英和霍章丰、柴秀英、柴子玉、柴梅英、柴玉英物权纠纷案((2017)甘01民终1552号)等案中,法院持相同观点。

笔者认为,在未取得房屋所有权的情况下,直管公房承租人与他人签订的转让合同应为有效合同。根据《合同法》第五十二条的规定,合同在违反法律、行政法规的效力性强制规定后才属无效,而目前我国对于直管公房的规定大多为管理性规定,直管公房承租人与他人基于双方真实意思签订的转让合同,虽然不符合管理性规定的转让条件,但并不违反效力性强制规定,不应认定为无效合同。关于直管公房过户手续的效力问题,由于办理过户手续的主体是直管公房管理部门,与直管公房承租人或者权利主张人不具有平等的主体地位,因此,不能通过民事诉讼解决纠纷,可以选择行政复议、行政诉讼等方式维护权利。

六、结语

直管公房的承租权问题既具有特定的时代性也带有鲜明的地域性,目前许多地区关于直管公房的管理政策存在立法滞后和内容不完善的问题,再加上在法律、行政法规层面上并未对直管公房问题进行明确规定,这就导致司法机关对于直管公房承租权的纠纷出现裁判依据及尺度不统一的情形。笔者建议,应当从具体案件的实际情况出发,加强司法机关与直管公房房地产管理部门的沟通协调,相关部门重新研究制定更加完善合理、与时俱进的政策规定,使得相关部门在处理直管公房的问题上做到有法可依,执法有据,从而进一步保证公民的合法权益不受侵害,维护社会的公正与稳定。

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