2018年1月3日,国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会对原《土地储备管理办法》进行了修订,联合印发了新的《土地储备管理办法》(以下简称《办法》),以进一步规范土地储备管理,落实党的十九大关于加强自然资源资产管理和防范化解重大风险的要求。
新修订的《办法》内容包括:总体要求、储备计划、入库储备标准、前期开发、管护与供应、资金管理、监管责任等7个部分,共26条。对比原《土地储备管理办法》,新《办法》特别明确了土地储备实行名录制管理,深化和健全土地储备全流程管理,推进土地储备资金管理和融资方式调整,要求构建多部门联合的监管体系。
新《办法》对土地储备业务全流程管理从四个方面作出了规定:一是加强土地储备计划管理;二是明晰土地入库储备的标准;三是明确储备土地不动产登记管理;四是细化了前期开发与管护的具体规定。此外,新《办法》还要求对土地储备资金实行“专款专用”,并从四个方面强化了土地储备债务风险防控,一是控制债券资金使用主体;二是控制债券额度规模;三是控制债券资金用途;四是控制投入收益平衡。
笔者通过本文就《土地储备管理办法》修改前后主要内容进行了如下对比,以供参考。
旧《土地储备管理办法》 | 新《土地储备管理办法》 |
第一章 | 一、总体要求 |
第二条 本办法所称土地储备,是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为。 | (二)土地储备是指县级(含)以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用,依法取得土地,组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理,土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。 |
第三条 土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。 第五条 建立信息共享制度。县级以上人民政府国土资源管理、财政及人民银行相关分支行要将土地储备与供应数量、储备资金收支、贷款数量等信息按季逐级汇总上报主管部门,并在同级部门间进行信息交换。 | (三)土地储备机构应为县级(含)以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。市、县级国土资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级国土资源主管部门,经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部,列入全国土地储备机构名录,并定期更新。 |
第二章 计划与管理 | 二、储备计划 |
第六条 各地应根据调控土地市场的需要,合理确定储备土地规模,储备土地必须符合规划、计划,优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。 | (四)各地应根据国民经济和社会发展规划、国土规划、土地利用总体规划、城乡规划等,编制土地储备三年滚动计划,合理确定未来三年土地储备规模,对三年内可收储的土地资源,在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排,优先储备空闲、低效利用等存量建设用地。 |
第七条 土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划,报同级人民政府批准,并报上级国土资源管理部门备案。 | (五)各地应根据城市建设发展和土地市场调控的需要,结合当地社会发展规划、土地储备三年滚动计划、年度土地供应计划、地方政府债务限额等因素,合理制定年度土地储备计划。年度土地储备计划内容应包括: |
第九条 市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划,应编制项目实施方案,经同级人民政府批准后,作为办理相关审批手续的依据。 | (六)国土资源主管部门应会同财政部门于每年第三季度,组织编制完成下一年度土地储备计划,提交省级国土资源主管部门备案后,报同级人民政府批准。因土地市场调控政策变化或低效用地再开发等原因,确需调整年度土地储备计划的,每年中期可调整一次,按原审批程序备案、报批。 |
第三章 范围与程序 | 三、入库储备标准 |
(七)储备土地必须符合土地利用总体规划和城乡规划。存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况的土地,在按照有关规定由相关单位完成核查、评估和治理之前,不得入库储备。 | |
第十条 下列土地可以纳入土地储备范围: | (八)下列土地可以纳入储备范围: |
第十三条 根据土地储备计划收购国有土地使用权的,土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准,由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商,经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地,由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。 | (九)收购土地的补偿标准,由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商,经同级国土资源主管部门和财政部门确认,或地方法规规定的其他机构确认。 |
第十一条 市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地,由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。 第十二条 因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的,应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准,依法对土地使用权人给予补偿后,收回土地使用权。对政府有偿收回的土地,由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。 第十四条 政府行使优先购买权取得的土地,由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。 第十五条 已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地,由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。 | (十)储备土地入库前,土地储备机构应向不动产登记机构申请办理登记手续。储备土地登记的使用权类型统一确定为“其他(政府储备)”,登记的用途应符合相关法律法规的规定。 |
第四章 开发与利用 | 四、前期开发、管护与供应 |
(十一)土地储备机构负责理清入库储备土地产权,评估入库储备土地的资产价值。 | |
第十六条 对纳入储备的土地,经市、县人民政府国土资源管理部门批准,土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。 | |
第十八条 土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发,使之具备供应条件。 | (十二)土地储备机构应组织开展对储备土地必要的前期开发,为政府供应土地提供必要保障。 |
第二十条 土地储备机构应对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理,防止侵害储备土地权利行为的发生。 | (十三)土地储备机构应对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护;建立巡查制度,对侵害储备土地权利的行为要做到早发现、早制止、早处理。对储备土地的管护,可以由土地储备机构的内设机构负责,也可由土地储备机构按照相关规定选择管护单位。 |
第二十一条 在储备土地未供应前,土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物,通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用,应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用,一般不超过两年,且不能影响土地供应。 | (十四)在储备土地未供应前,土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物,通过出租、临时使用等方式加以利用。储备土地的临时利用,一般不超过两年,且不能影响土地供应。储备土地的临时利用应报同级国土资源主管部门同意。其中,在城市规划区内储备土地的临时使用,需搭建建(构)筑物的,在报批前,应当先经城市规划行政主管部门同意,不得修建永久性建筑物。 |
第五章 土地供应 | |
第二十二条 储备土地完成前期开发整理后,纳入当地市、县土地供应计划,由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。 | (十五)储备土地完成前期开发,并具备供应条件后,应纳入当地市、县土地供应计划,由市、县国土资源主管部门统一组织土地供应。供应已发证的储备土地之前,应收回并注销其不动产权证书及不动产登记证明,并在不动产登记簿中予以注销。 |
第二十三条 依法办理农用地转用、土地征收后的土地,纳入储备满两年未供应的,在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标。 | |
第六章 资金管理 | 五、资金管理 |
第二十四条 土地储备资金收支管理严格执行《土地储备资金财务管理暂行办法》(财综〔2007〕17号)的规定。 第二十五条 土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款,其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证;申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。土地储备机构举借的贷款规模,应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接,并报经同级财政部门批准,不得超计划、超规模贷款。土地储备机构申请贷款时,应持财政部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实施方案等书面材料向当地商业银行及其他金融机构申请担保贷款。商业银行及其他金融机构应严格按照商业原则在批准的规模内发放土地储备贷款。土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理,不得挪用。 第二十六条 土地储备机构举借商业银行及其他金融机构贷款的,必须按贷款合同约定,及时足额偿还贷款本息。 第二十七条 各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构应加强资金风险管理,不得以任何形式为第三方提供担保。 | (十六)土地储备资金收支管理严格执行财政部、国土资源部关于土地储备资金财务管理的规定。土地储备资金通过政府预算安排,实行专款专用。 (十七)土地储备机构应当严格按照规定用途使用土地储备资金,不得挪用。土地储备机构所需的日常经费,纳入政府预算,与土地储备资金实行分账核算,不得相互混用。 (十九)土地储备资金应当建立绩效评价制度,绩效评价结果作为财政部门安排年度土地储备资金收支项目预算的依据。 (二十)土地储备专项债券资金管理执行财政部、国土资源部有关地方政府土地储备专项债券管理的规定。 |
六、监管责任 | |
(二十一)信息化监管。国土资源部利用土地储备监测监管系统,监测监管土地储备机构业务开展情况。 (二十二)部门分工监管。各级国土资源主管部门及财政部门应按照职责分工,互相配合,保证土地储备工作顺利开展。 (二十三)各级国土资源主管部门、财政部门、中国人民银行分支机构和银行业监督管理部门应建立符合本地实际的联合监管机制。按照职责分工,对储备土地、资产、资金、专项债券进行监督和指导。 |