国企混改最新政策梳理

作者:胡晓华 杨慧

观点

今年以来,国企改革进程明显提速。联通、铁总混改破题,“神电”、“神机”落地。不仅如此,三批次20多家的混改大军及重型装备制造、能源等领域重组正蓄势待发。专家认为,当前国企改革已进入“施工高峰期”、“落实攻坚期”。截至目前,中央陆续出台多项深化国有企业混合所有制改革指导意见,全国超25个省份已经出台地方发展混合所有制经济的指导文件。笔者结合本所近期承办的多家国企混改项目,对近三年中央和重点城市和地区的国企混改政策做简要梳理。 


一、中央国企混改政策梳理 


2015年8月24日,国务院、中共中央发布了《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称“《指导意见》”),其中就如何发展混合所有制经济提出如下指导原则: 


(1)推进国企混改。对通过实行股份制、上市等途径已经实行混合所有制的国有企业,要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫; 


(2)引入非国有资本参与国有企业改革。鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式,参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理; 


(3)鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用,通过市场化方式,以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域,对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资; 


(4)探索实行混合所有制企业员工持股。坚持试点先行,在取得经验基础上稳妥有序推进,通过实行员工持股建立激励约束长效机制。 


2015年9月23日,国务院发布了《国务院关于国有企业混合所有制经济的意见》(以下简称“《意见》”》),明确了国有企业发展混合所有制经济如下五方面的工作任务: 


(1)按照国有企业功能界定和分类,分类推进国有企业混合所有制改革。稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革;有效探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革;引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革;


(2)分层推进国有企业混合所有制改革。引导在子公司层面有序推进混合所有制改革。对国有企业集团公司二级及以下企业,以研发创新、生产服务等实体企业为重点,引入非国有资本,加快技术创新、管理创新、商业模式创新,合理限定法人层级,有效压缩管理层级;探索在集团公司层面推进混合所有制改革;鼓励地方从实际出发推进混合所有制改革; 


(3)鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革。鼓励非公有资本参与国企混改;有序吸收外资参与国企混改;推广PPP 模式;探索实行混合所有制企业员工持股; 


(4)建立健全混合所有制企业治理机制,推行混合所有制企业职业经理人制度; 


(5)建立依法合规的操作规则。 


《指导意见》作为“国企改革顶层设计”与其配套文件《意见》,共同构成国有企业实施和推进混合所有制的指导性、纲领性文件,明确了国有企业发展混合所有制经济的总体要求、核心思路和配套措施。


2016年8月19日,国资委下发了《关于印发〈关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见〉的通知》(国资发改革[2016]133号文,以下简称“《133号文》”》)。《133号文》对国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的试点原则、试点企业条件、企业员工入股所涉问题(范围、出资、入股价格、持股比例、股权结构、持股方式等)、员工股权管理、试点工作实施等重要问题和环节提出了明确指导意见。《133号文》规范和明确了混改国有控股企业员工持股试点的操作规程和要求,丰富和完善了国企混改配套政策。 


日前,发改委发文指出,进一步推动国企混改,下一步把国有企业降杠杆率最为主攻方向,把僵尸企业出清作为降杠杆的重要途径,进一步支持企业兼并重组。


二、重点城市和地区国企混改政策梳理 


1.北京市属国企混改政策 


2014年8月,北京市委、市政府出台了《关于全面深化市属国资国企改革的意见》,明确提出加快推进市属国企与中央企业的合作,通过出资入股、收购股权和相互换股等多种形式,实现股权多元化;鼓励有诚信、有责任、有实力的民营企业参与国有资本企业改制重组;加快国有企业特别是竞争类企业上市步伐,推进具备条件的一级企业实现整体上市。到2020年,国有资本证券化率力争达到50%以上。


2016年8月25日,北京市人民政府发布《关于市属国有企业发展混合所有制经济的实施意见》,提出引导各级子企业开展混合所有制改革,探索在集团公司层面推进混合所有制改革,加大上市公司资源整合力度,鼓励国有资本投资运营公司参与混合所有制改革,支持国有资本投资运营公司直接持有上市公司国有股权,通过股权运作、市值管理、有序进退等方式,促进国有资本合理流动。


2017年1月7日,北京市人民政府发布《关于改革和完善国有资产管理体制的实施意见》,明确将按照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的要求,以管资本为主加强国有资产监管,改革和完善国有资本授权经营体制,确立国有企业的市场主体地位,推进国有资产监管机构职能转变,不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。 


2.上海市属国企混改地方政策 


2013年12月18日,上海市委市政府发布首个地方国资国企改革方案《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》,对混改给出了框架性的指导意见。


2014年7月,上海市委、市政府发布了《关于推进本市国有企业积极发展混合所有制经济的若干意见》,进一步明确了推进混合所有制经济的要求与目标、形式与途径。要求经过3-5年的持续推进,基本完成国有企业公司制改革,除国家政策明确必须保持国有独资外,其余企业实现股权多元化,发展混合所有制经济。


2016年1月22日,上海市国资委发布了《本市国有企业混合所有制改制操作指引(试行)》,对上海市属国企混合所有制改革的一般流程、改制决策、审计评估、产权交易等多个方面予以明确,不断细化上海市属国有企业的混改政策,提供实务指导。


3.深圳市属国企混改政策 


2013年11月29日,深圳市国资委召开会议,推进深圳国企创新发展。


2014年1月在深圳市国资国企工作会议上提出了深圳国资国企改革的总体思路,即“明确一个定位,坚持三项原则,力争2020年实现五个重点突破”。


2014年10月,深圳出台了《关于进一步深化深圳国资国企改革的总体方案》,提出四大改革任务和18项重点举措,推进85%以上国有资本集聚到“一体两翼”产业体系,提出将混合所有制比重由75%提升至85%,资产证券化率由43%提升至60%。


2017年年初,深圳市国资委制定《关于深化市属国有企业改革促进发展的实施方案》,该方案涵盖权责清单、国企党建、功能分类、选人用人、激励约束、结构调整、容错机制等改革重点领域的12个配套政策,统称为“1+12”政策体系。同时要求国资国企以提升质量为主攻方向,以深圳质量、深圳标准作为基本要求,全面落实国企改革“1+12”文件,释放制度红利,更好发挥对全国国企改革的引领示范作用;突出重点,抓住关键,扎实推进全年基础设施项目投资工作。日前,深圳国资委召开会议,提出深入推进国企改革,要求围绕全市国企“1+12”改革系列制度文件,加快推进国资监管体制机制创新、混合所有制改革、市场化选人用人改革、企业薪酬激励机制改革等重点改革工作,为全国国企改革探索经验。


日前,深圳国资委召开会议,提出深入推进国企改革,要求围绕全市国企“1+12”改革系列制度文件,加快推进国资监管体制机制创新、混合所有制改革、市场化选人用人改革、企业薪酬激励机制改革等重点改革工作,为全国国企改革探索经验。

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