2017年1月12日，国家发改委网站发布《国家发展改革委关于印发<政府出资产业投资基金管理暂行办法>的通知（发改财金规[2016]2800号）》（以下简称“2800号文”）。《政府出资产业投资基金管理暂行办法》于2017年4月1日起施行。在2800号文出台前，财政部颁布的《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号）（以下简称“210号文”）提出“政府投资基金”的概念；而2800号文则提到“政府出资产业投资基金”的概念。
如何理解“政府投资基金”和“政府出资产业投资基金”之间的关系，如何界定各种概念下“政府出资设立的基金”的特点，进而确定相关法律法规的适用？本文拟在对上述两个法规对比分析的基础上，结合笔者实践中遇到的具体问题，对“政府出资设立的基金”的规范性要求做进一步的厘清和解析。
一、规范对比
政府投资基金 | 政府出资产业投资基金 | 备注 | |
法规 渊源 | 财政部/210号文 | 发改委/2800号文 | |
定义 | 是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。 | 是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。 | 无实质差异 |
资金 来源 | 财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。 | 政府出资资金来源包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。 | 无实质差异 |
政府 出资 人代 表 | 财政部门根据本级政府授权或合同章程规定代行政府出资人职责。 | 中央各部门及其直属机构；各级地方政府或所属部门、直属机构。[1] | 有偏差 |
投资 者限 制 | 无明确限制 | 除政府外的其他基金投资者为具备一定风险识别和承受能力的合格机构投资者。 | 2800号文要求基金投资者为合格机构投资者。 |
组织 形式 | 设立政府投资基金，可采用公司制、有限合伙制和契约制等不同组织形式。 | 政府出资产业投资基金可以采用公司制、合伙制、契约制等组织形式。 | 无实质差异 |
基金 管理 | 政府投资基金募资、投资、投后管理、清算、退出等通过市场化运作。财政部门应指导投资基金建立科学的决策机制，确保投资基金政策性目标实现，一般不参与基金日常管理事务。 政府投资基金应选择在中国境内设立的商业银行进行托管。 | 政府出资产业投资基金由基金管理人管理基金资产，由基金托管人托管基金资产。政府出资产业投资基金应坚持市场化运作、专业化管理原则，政府出资人不得参与基金日常管理事务。
| 2800号文对基金管理人提出了明确要求 |
设立 程序 | 政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。 | 实施事中事后管理。产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应向发改委“全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统”登记。 | |
投资 领域 | 支持创新创业、支持中小企业发展、支持产业转型升级和发展、支持基础设施和公共服务领域 | 非基本公共服务领域、基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域、战略性新兴产业和先进制造业领域、创业创新领域。 投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%。 | 无实质差异 |
投资 形式 | 无明确规定 | 政府出资产业投资基金可以综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利等多种方式，充分发挥基金在贯彻产业政策、引导民间投资、稳定经济增长等方面的作用。 政府出资产业投资基金应投资于： （一）未上市企业股权，包括以法人形式设立的基础设施项目、重大工程项目等未上市企业的股权； （二）参与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份； （三）经基金章程、合伙协议或基金协议明确或约定的符合国家产业政策的其他投资形式。 | |
闲置 资金 使用 | 无明确规定 | 基金闲置资金只能投资于银行存款、国债、地方政府债、政策性金融债和政府支持债券等安全性和流动性较好的固定收益类资产。 | |
投资 限制 | 政府投资基金在运作过程中不得从事以下业务： 1. 从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务； 2. 投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品； 3. 向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）； 4. 吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借； 5. 进行承担无限连带责任的对外投资； 6. 发行信托或集合理财产品募集资金； 7. 其他国家法律法规禁止从事的业务。 | 政府出资产业投资基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%，且不得从事下列业务： （一）名股实债等变相增加政府债务的行为； （二）公开交易类股票投资，但以并购重组为目的的除外； （三）直接或间接从事期货等衍生品交易； （四）为企业提供担保，但为被投资企业提供担保的除外； （五）承担无限责任的投资。 | 2800号文要求分散投资，有利于控制基金的投资风险 |
政府 出资 退出 的特 别规 定 | 财政部门应与其他出资人在投资基金章程中约定，有下述情况之一的，政府出资可无需其他出资人同意，选择提前退出： （一）投资基金方案确认后超过一年，未按规定程序和时间要求完成设立手续的； （二）政府出资拨付投资基金账户一年以上，基金未开展投资业务的； （三）基金投资领域和方向不符合政策目标的； （四）基金未按章程约定投资的； （五）其他不符合章程约定情形的。 政府出资从投资基金退出时，应当按照章程约定的条件退出；章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据。 |
二、解析
1、法规适用。我们理解，“政府投资基金”和“政府出资产业投资基金”在定义、资金来源、基金投资领域等方面并无实质差异，财政部210号文和发改委2800号文对“政府出资设立的基金”从不同层面做了规范，总体大同小异；“政府出资设立的基金”既要遵从210号文，又要符合2800号文，210号文和2800号文相互补充适用。但是，210号文和2800号文之间的冲突之处如何处理，如政府出资代表的范围如何确定，尚待进一步观察。
而且，210号文和2800号文还存在规定不明确之处。例如：（1）“政府出资设立的基金”若以FOF的方式投资其他基金（以下简称“子基金”），子基金是否继续被认定为是“政府出资设立的基金”，是否需要适用相关的法规？210号文和2800号文对于子基金均没有明确约定，有待主管部门后续做进一步明确。（2）在投资限制上，通过在“政府出资设立的基金”和投资目标之间架设几层过渡实体，是否就不受210号文或2800号文关于投资限制的要求？该等类似问题均需要在实践中根据具体情况做进一步的分析和论证。（3）“政府出资设立的基金”在退出投资项目时，是否需要一律进入产权交易所按照国有资产交易的相关规定进行转让？上述实践中的问题，需要业界特别关注，也需要监管部门作出明确回应。
2、基金管理人。与210号文相较，2800号文从两个角度对基金管理人做出明确要求。首先从注册资本、高级管理人员的资历和营业场所等方面明确了基金管理人的设立条件[2]；其次建立并完善基金管理人绩效评价指标体系[3]，对基金管理人进行持续的监督管理。政府出资设立的基金适用2800号文，需要按照该文的要求尽快对基金管理人从设立条件到评价指标建立等方面进行规范。
3、事前审批与事后登记双重监管。 按照财政部210号文，政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。且按照2800号文的最新要求，对于政府出资的产业投资基金需要适用双重监管，既要按照《私募投资基金监督管理暂行办法》的要求在证券投资基金业协会进行私募基金产品的备案，又需要按照2800号文的规定在政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记。 因此，政府出资设立基金的事前政府审批和事后的备案或登记，需要特别关注。
总之，发改委2800号文的颁布和实施将会对“政府出资设立的基金”产生深远影响，对“政府出资设立的基金”的合规运营提出了更高的要求。只有在熟悉规则并有效运用规则的基础上，才能更好地发挥“政府出资设立的基金”的社会效应，在政府投融资体制改革和产业升级中发挥更大的作用。
注
[1]《政府出资产业投资基金管理暂行办法》
“第二十二条 已登记并通过产业政策符合性审查的各级地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金，可以按规定取得中央各部门及其直属机构设立的政府出资产业投资基金母基金支持。”
[2]《政府出资产业投资基金管理暂行办法》
第二十条 基金管理人应符合以下条件：
（一）在中国大陆依法设立的公司或合伙企业，实收资本不低于1000万元人民币；
（二）至少有3名具备3年以上资产管理工作经验的高级管理人员；
（三）产业投资基金管理人及其董事、监事、高级管理人员及其他从业人员在最近三年无重大违法行为；
（四）有符合要求的营业场所、安全防范设施和与基金管理业务有关的其他设施；
（五）有良好的内部治理结构和风险控制制度。
[3]《政府出资产业投资基金管理暂行办法》
第三十二条 国家发展改革委建立并完善基金管理人绩效评价指标体系。评价指标主要包括：
（一）基金管理人实际管理的资产总规模；
（二）基金管理人过往投资业绩；
（三）基金管理人过往投资领域是否符合政府产业政策导向；
（四）基金管理人管理的基金运作是否存在公开宣传、向非合格机构投资者销售、违反职业道德底线等违规行为；
（五）基金管理人及其管理团队是否受到监管机构的行政处罚，是否被纳入全国信用信息共享平台失信名单；
（六）是否存在违反法律、行政法规等行为。
第三十三条 国家发展改革委每年根据评价指标对基金管理人绩效进行系统性评分，并将评分结果适当予以公告。有关评价办法由国家发展改革委另行制定。各级政府部门可以根据评分结果选择基金管理人。
