针对市场上存在的部分保险企业中“一股独大”、缺少制衡的现象，2016年年底，中国保监会（以下简称保监会）下发了《保险公司股权管理办法（征求意见稿）》（以下简称《第一次征求意见稿》）并向社会公开征求意见，并对《保险公司股权管理办法》（以下简称《办法》）进行了大幅修改和增补。 

2017年7月20日，保监会下发《保险公司股权管理办法（第二次征求意见稿）》（以下简称《第二次征求意见稿》），在此前意见稿的基础上作出进一步修订，并对进一步强化股权结构、严格准入标准、加强资本真实性的穿透式核查等重点问题做出了更加严格的限制，旨在对保险业从严监管，以确保“保险业姓保”，让保险行业回归本质。 

一、股东类别细化：从三类细分为四类 

就股东的分类，2010年的《办法》仅将股东作出境内企业法人和境外金融机构区分。《第一次征求意见稿》则依据保险公司股东持有股份数量及股东对保险公司的控制力，将股东划分为财务类股东、战略类股东和控制类股东三类。此次《第二次征求意见稿》则在《第一次征求意见稿》的基础上，将其中的财务类股东进一步细分为财务Ⅰ类股东和财务Ⅱ类股东。 

《第二次征求意见稿》第三条明确，保监会将按照实质重于形式的原则对保险公司股权实施分类监管，这一细分将有利于监管部门对保险公司股东开展更有针对性的监管措施。 

二、更加严格的锁定期 

相较《办法》，《第一次征求意见稿》第四十九条对各类股东拥有保险公司股权的锁定期和例外情况予以明确，其规定自保险公司成立之日起，控制类股东三年内不得转让所持有的股权，战略类股东两年内不得转让所持有的股权，财务类股东一年内不得转让所持有的股权。 

《第二次征求意见稿》第四十八条对此作出了更严格的限定。具体为投资人自成为控制类股东之日起五年内不得转让所持有的股权，自成为战略类股东之日起三年内不得转让所持有的股权，自成为财务Ⅱ类股东之日起二年内不得转让所持有的股权，自成为财务Ⅰ类股东之日起一年内不得转让所持有的股权。此外，此次征求意见稿还增加了中国保监会责令依法转让这一例外情形。

这一修订，除进一步落实保监会分类监管思路外，也加强了对能够对保险公司施加重大影响的股东的约束，特别是强调了这类股东对维护保险公司稳定经营、安全经营应当负担的责任，以期避免股东频繁变动对公司管理层、战略发展带来的消极影响，维护行业秩序。 

可以发现《第二次征求意见稿》中对于保险公司股东持股锁定期的要求和《证券公司行政许可审核工作指引第10号——证券公司增资扩股和股权变更》（2015年8月27日中国证券监督管理委员会发布）中对于证券公司股东持股锁定期的要求类似，包括“存在控股股东或者实际控制人的证券公司，证券公司的控股股东，以及受证券公司控股股东或者实际控制人控制的股东，自持股日起60个月内不得转让所持证券公司股权；其他股东，自持股日起36个月内不得转让所持证券公司股权。不存在控股股东或者实际控制人的证券公司，股东自持股日起48个月内不得转让所持证券公司股权。” 《第二次征求意见稿》中其他条款例如有关关联方的认定等也均存在和中国证监会已下发的法律法规存在类似要求，我们理解，金融监管机关的监管思路和监管要求可能存在从严趋同和加强统一性的趋势。《第二次征求意见稿》下发于2017年7月19日，正是在第五次全国金融工作会议召开后不久这一特殊时期，而上述规定也正体现了第五次全国金融工作会议所要求的“强化金融监管的专业性统一性穿透性”。 

三、股东持股比例上限 

依据2010年《办法》的规定，单一股东持股比例上限为20%（除15%特殊情形外）。随后，为吸引国有资本股东和大型民企股东，《中国保监会关于<保险公司股权管理办法>第四条有关问题的通知》（以下简称《通知》）将这一比例提升至51%。随后，考虑严格防止“动机目的不纯”的投资以及防范“一股独大”的情形，《第一次征求意见稿》将单一股东持股比例上限由《通知》规定的51%回调至三分之一，再次提高了保险行业的准入门槛。这一比例上限的修订为市场关注的焦点，但《第二次征求意见稿》并未对这一比例作出进一步修订。 

据此，若这一比例上限在新办法中得以落实，受影响最大的应当是持有保险公司股权超过三分之一的股东，特别是民营资本股东。这类股东应当如何处理和应对这一要求，以及中国保监会对于当前不符合上述股权结构要求的保险公司如何处理和适用新办法将是一个重要的现实问题。我们理解，《第二次征求意见稿》对这一比例上限的保留，体现了其坚持发挥股权制衡作用、防范不正当利益输送的监管态度。至此，保险公司的股权将趋于分散。 

四、持股保险公司的数量受限 

在持股保险公司方面，《第二次征求意见稿》同样在前次的基础上，做出了更加严格的限定。 

由上表可知，《第二次征求意见稿》明确投资人及其关联方只能成为一家经营同类业务的保险公司的控制类股东，且成为保险公司控制类和战略类股东的家数合计不能超过两家。在保留《第一次征求意见稿》中保险公司因业务创新或专业化经营的例外情形的前提下，进一步规定即使是例外情形，投资人及其关联方若已控制两家以上保险公司，将不得成为其他保险公司的战略类股东。 

若上述规定在新办法中得以落实，受影响最大的应当是目前持有保险公司 的数量超过上述要求的股东。这类股东应当如何处理和应对这一要求，以及新办法的溯及力将是一个重要的现实问题。 

五、对主体类型股东规定进一步细化 

在《第一次征求意见稿》下发之前，关于保险公司股东的主体类型一直存在争议。两次征求意见稿则对包含境内公司法人、自然人、境内有限合伙企业、境内事业单位和社会团体等在内的各类主体予以明确，并逐步细化相关要求。 

按照《第一次征求意见稿》，有限合伙企业、事业单位和社会团体只能成为保险公司财务类股东。《第二次征求意见稿》则进一步明确事业单位和社会团体只能成为保险公司财务Ⅰ类股东。就境内有限合伙企业而言，《第二次征求意见稿》结合《中国保监会关于规范有限合伙式股权投资企业投资入股保险公司有关问题的通知》的规定，明确了单一境内有限合伙企业持股比例不得超过保险公司注册资本的百分之五，多个境内有限合伙企业合计持股比例不得超过保险公司注册资本的百分之十五。值得注意的是，在此基础上，《第二次征求意见稿》明确境内有限合伙企业不得发起设立保险公司。 

《第一次征求意见稿》明确规定资产管理计划、信托产品可以成为保险公司股东，并进一步规定自然人、资产管理计划、信托产品等投资主体，可以通过购买上市保险公司股票成为保险公司财务类股东。在此基础上，《第二次征求意见稿》则进一步明确，自然人只能通过购买上市保险公司股票成为保险公司财务Ⅰ类股东。资产管理计划、信托产品可以通过购买公开发行股票的方式投资上市保险公司。单一资产管理计划或者信托产品持有上市保险公司股票的比例不得超过该保险公司股本总额的百分之五。 

我们理解，依据此次修订，自然人、单一境内有限合伙人企业及单一资产管理计划、信托产品等投资主体的持股比例上限均为5%。《第一次征求意见稿》中自然人作为保险公司持有5%以上股权股东的情形将不再适用。 

六、股东的准入门槛进一步提升

《第一次征求意见稿》明确了各类股东的准入条件，并且首次以负面清单的方式规定了成为保险公司股东的禁止情形。此次征求意见稿对上述准入条件和禁止情形作出了更严格的规定。 

首先，在准入条件方面，《第一次征求意见稿》明确了《办法》中“财务状况良好稳定”以及“具有良好的诚信记录和纳税记录”的具体标准。此外，对战略类股东和控制类股东提出了净资产扣除长期股权投资余额（包括本项投资在内）为正的要求，并对控制类股东的总资产、净资产占比、资产负债率及财务杠杆率作出了限制。《第二次征求意见稿》则进一步提高了对财务类股东和战略类股东的财务要求，具体包括增加对财务Ⅰ类股东经营状况良好，有合理水平的营业收入的要求，以及财务Ⅱ类股东最近二个会计年度连续盈利，净资产不低于二亿元人民币等要求。此外，还将对战略类股东的净资产要求提高至10亿元。 

其次，在禁止情形方面，《第一次征求意见稿》特别明确了对控制类股东持续出资能力的要求，此次修订主要对《第一次征求意见稿》设置的成为保险公司控制类股东的4类禁止情形补充为10类，在核心主业、财务能力、公司治理结构与机制以及关联企业和交易方面提出了明确要求。此外，就成为保险公司股东的6类禁止情形中的第二类“被列入最高人民法院失信被执行人名单的”进一步细化为“最近三年内因严重失信行为在人民法院、金融监管机构、金融机构等单位有不良记录的”。 

我们认为，监管部门严格市场准入，意在区分保险公司股东的真实出资意图，以限制以“圈钱”为目的进行资本合作的投资人进入保险业。对于正申请或拟申请保险牌照的公司而言，是否能够满足核心主业突出、公司治理结构与机制不存在明显缺陷以及财务能力等要求将是这类公司需要关注的重点，不满足条件则将难获批筹。此外，以负面清单的形式设置成为保险公司股东的禁止情形，赋予了相关市场主体更多的主动权，监管部门职责边界也将更加明晰。 

七、加强对入股资金来源真实性的审核及监管 

《第一次征求意见稿》明确了投资人取得保险公司股权的资金，应当保证来源合法。《第二次征求意见稿》进一步明确，入股资金的来源应当为合法的自有资金，并对自有资金予以明确阐述，明确自有资金以净资产为限。同时，投资人不得通过设立持股机构、转让股权预期收益权等方式变相规避自有资金监管规定。此外，值得注意的是，根据穿透式监管和实质重于形式原则，保监会可以对自有资金来源向上追溯认定。 

为限制市场中存在的循环出资、虚假出资情形，规范股东出资行为，加强对资金真实性的监管，《第一次征求意见稿》以负面清单的形式对入股资金来源作出了限制。具体包括： 

（一）与保险公司有关的借款；
　　

（二）以保险公司存款或其他资产为质押获取的资金；
　　

（三）以保险公司投资信托计划、私募基金、股权投资等获取的有关资金；
　　

（四）不当利用保险公司的财务影响力，或者与保险公司有不正当关联关系取得的资金。 

在此基础上，《第二次征求意见稿》明确严禁投资人挪用保险资金，或者以保险公司投资信托计划、私募基金、股权投资等获取的资金对保险公司进行循环出资。投资人为保险公司时，不得利用其注册资本向其子公司逐级重复出资。 

这一修订体现了强化保险公司偿付能力和提高保险公司股东资金实力要求的监管思路，旨在预防股东利用投资保险公司逐利而使得保险公司和客户承担极高风险。 

八、对股东行为约束增强 

《第二次征求意见稿》在股东权利的行使、不正当关联交易及增资义务等方面增强了对保险公司股东行为的约束。 

首先，通过限制特定情形下股东权利的行使，以约束股东行为。《第二次征求意见稿》第三十八条规定，保险公司应当在章程中约定相关情形，不符合相关情形的股东不得行使表决权等股东权利，并承诺接受中国保监会的处置措施。具体情形包括，股东变更未经中国保监会批准或者备案；股东的实际控制人变更未经中国保监会备案；委托他人或者接受他人委托持有保险公司股权；通过接受表决权委托、收益权转让等方式变相控制股权；利用保险资金直接或者间接自我注资、虚假增资；其他不符合监管规定的出资行为、持股行为。 

其次，《第二次征求意见稿》第三十九条规定，保险公司股东不得与保险公司进行不正当的关联交易，不得利用其对保险公司经营管理的影响力获取不正当利益。 

再次，《第二次征求意见稿》第四十条规定，保险公司需要采取增资方式解决偿付能力不足的，股东负有增资的义务。不能增资或者不增资的股东，应当同意其他股东或者投资人采取合理方案增资。而《第一次征求意见稿》的规定为，保险公司偿付能力不足时，战略类和控制类股东应当增资，或者支持保险公司采取合理方案引入新投资人增资，改善偿付能力。我们理解，这一修订对维护保险公司偿付能力而言，更加合理。 

九、借助信息公开、信用体系辅助监管 

《第一次征求意见稿》第八十三条明确，保监会将把保险公司股权管理不良记录纳入保险业企业信用信息系统，并通过全国信用信息共享平台与相关部门或政府机构共享信息，并在适当时机向社会开放。这一对《办法》的修订拟将保险公司股权管理纳入信用评估体系，发挥信用体系的约束作用。 

《第二次征求意见稿》在此基础上，拟建立保险公司投资人市场准入负面清单和第三方中介机构诚信档案，进一步借助信息公开和信用体系支持监管。《第二次征求意见稿》第八十条规定，中国保监会建立保险公司投资人市场准入负面清单，记录投资人违法违规情况，并正式函告保险公司和投资人。中国保监会根据投资人违法违规情节，可以限制其五年以上直至终身不得再次投资保险业。涉嫌犯罪的，依法移送司法机关。第八十一条规定，中国保监会建立会计师事务所等第三方中介机构诚信档案，记载会计师事务所、律师事务所及其从业人员的执业质量。第三方中介机构出具不具有公信力的评估报告或者有其他不诚信行为的，自行为发生之日起五年内中国保监会对其再次出具的报告不予认可，并向社会公布。 

十、总结 

整体看来，《第二次征求意见稿》的下发，从严监管仍是此次征求意见稿的核心监管思路，是让“保险业姓保”的重要举措，体现了中国保监会一贯“慈母式”的监管方式，同样也是对第五次全国金融工作会议提出的完善金融机构法人治理结构要求的落实，是增强金融监管协调的权威性有效性、强化金融监管的专业性统一性穿透性的要求体现。若此次修订得以落实，保险公司的股权将更加分散，同样也有利于减少社会资本的投机心理，让进入保险业的投资人形成对投资的合理预期，对维护行业稳定发展有极大的现实意义。