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营商环境的改善应是“素质教育”——张佳春律师接受《中国经济导报》采访

见到天达共和律师事务所合伙人张佳春律师时,他手里正拿着《2019年营商环境报告:为改革而培训》仔细翻看。在2019年全球营商环境排名中,中国排名大幅上升,从第78位上升至第46位,进入全球排名前50的经济体之列。

“世界银行营商环境评价体系的排名考察有十项指标,包括创办企业、办理施工许可、电力供应、注册财产、获得信贷、保护少数股东、纳税、跨境交易、合同执行和破产处理。这10大指标反映了企业的全生命周期的运行情况,从开办企业到破产处理,每个指标又分别从几个维度衡量。”张佳春律师表示,这是一套能相对比较科学衡量和评估各国私营经济发展环境的指标体系。

对于中国排名的大幅提升,张佳春律师说:“我们在工作中也切实地感受到了我们国家在优化营商环境方面的确下了很大功夫,尤其是顶层设计。世界银行营商环境评估的引入,更体现了监管层的重视程度空前提升。”

营商环境评估给企业带来了真实的获得感

张佳春律师表示,党中央、国务院高度重视深化“放管服”改革、优化营商环境工作,近年来部署出台了一系列有针对性的政策措施,优化营商环境工作取得积极成效。作为抓手之一的世界银行营商环境评估的引入,对我国行政管理服务改革从企业视角切入提供了新的路径。

2001年世界银行提出“加快发展各国私营经济”新战略,需要建立一套衡量和评估各国私营经济发展环境的指标体系,“营商环境”一词正式提出。

张佳春律师表示,营商环境概念将原有平行纵向的部门化管理模式转变为一体化的集合管理服务,建立了行政权力横向联系的节点,再造了系统化的营商法制体系。比如,“办事时间”和“办事费用”两个关键指标的持续优化和改进,确确实实让企业有获得感,而且明显增强了全社会对反腐败、制度建设、政府诚信等大政方针的认同。

营商环境评估体系使营商环境建设更可信

据介绍,根据世行营商环境报告方法论,测评团队除了通过研究经济体现行法律法规进行标准测评外,同时也通过与多个受访者进行大量访谈、调研以减少误差。

谈到世行的营商环境评估体系,张佳春律师表示营商环境引入第三方评估机制,使得行政评价的方式从系统内的评比考核,转为专业第三方广泛调查获取的公开可比数据。且因为评估体系本身有较为充分的经济学与法学理论的支撑,这些评估数据的多样性分析,又为营商环境的进一步改进提供了量化的指引。

由于营商环境评估体系的数据去除了不同地域之间基于历史、自然资源秉赋不同而导致的发展差异要素,使得其评估结果更直接反映了当下地方政府行政工作状况。去差异化比较,使得经济发展相对落后地区的政府机构有了与先进地区比改革、比工作成果的机会和目标,促进了“放管服”改革的普遍性与自觉性。“简而言之,阿富汗可以与美国比较,中国的三四线城市可以与北上广深比较。”张佳春律师说。

加强优化营商环境评估工作“素质教育”

张佳春律师在调研中发现,营商环境评估工作已经出现“应试”现象。从目前的世界银行营商环境评估和国内22个城市营商环境评估工作实践来看,被评估城市在观念上都非常重视,但在实际工作中针对评估试卷中涉及的评估事项,不同政府部门采取的应对措施大致可分以下三种:一是对评估事项涉及的相关行政流程进行对应梳理,结合法规进行优化调整,使营商环境改进“名实相符”;二是对评估事项涉及的相关行政流程中存在的问题向评估专家进行解释,希望专家认同现状改变评分,以“应试教育”的思维围绕得分统一答卷;三是对评估事项涉及的相关行政流程变相转化,将某些行政环节从行政程序中移出,变成带垄断性的商业服务项目,貌似行政时间缩短,但企业的办事效率并未提高,有些费用甚至有所增多。

在张佳春律师看来,随着“放管服”工作的深入推进,易改好改的行政便利化措施已基本出台完毕,真正触及“利益”的行政痛点和需要深入研究的行政难点逐步呈现出来,各种现实困难要素的交叉重叠,使营商环境的持续改革有进入平台期的情况,“应试”“改分”的倾向已经出现。

之所以出现上述倾向,张佳春律师认为是由于目前地方政府受限于行政工作的繁重现实,营商环境改善基本集中于与评估项目直接对应的行政流程的效率化,但对营商环境体系建设缺乏更全面深入的学习与研究。同时,对外宣讲与考核也局限于相关得失分数项目,整个营商环境建设知其然多,知其所以然少,把营商环境局限理解为相关考核领域的现象具有普遍性。

因此,张佳春律师建议,营商环境评估中的认识与教育工作应加强。无论是世界银行营商环境评估,还是我国政府借鉴世行经验建立中国特色的营商环境评估体系,虽然最终的表达方式都是直观的数据与排名,但其目标是促进行政法制体系的建设和持续优化。数据的背后都是基于大量的调查与科学研究后才确定的结构化的评估体系,具有广泛而深入的当代行政法律理论内涵。“营商环境的持续改善需要加强相关地方政府机构的理念教育,以及有针对性的专业化培训,将现象的改变提升为法律制度建设,把指标体制概念真正转变为对法制环境的认知。”张佳春律师表示。

另外,张佳春律师提到,营商环境评估中反馈机制待完善。营商环境评估的指标体系具有持续测量与定量反馈的特性,但营商环境评估追求的政府与社会之间互动与反馈机制尚不完善,营商环境评估的专家团队成员缺乏持续的理论更新,专家团队与行政机构之间互动反馈和参与改进建设的机制不尽完善。“这些问题不尽早注意并着手解决,可能会弱化营商环境建设的可持续性和有效性。”张佳春律师说。

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